Educando a K (1): Cómo debatir el Consenso de Washington

Las reformas económicas aplicadas en América Latina desde inicios de la década de 1990 se enmarcaron, con frecuencia, en lo que se ha denominado el "Consenso de Washington". Esta denominación la acuñó John Williamson en 1990. En 1997 el mismo Williamson publicó su artículo "The Washington Consensus Revisited", en el que ya se vislumbraban algunos de los puntos más sustantivos del libro que aquí comentamos. John Williamson y Pedro Pablo Kuczynski presentan una interesante compilación de artículos en los que se evalúa cómo se ha aplicado el Consenso de Washington y se proponen medidas para corregir su rumbo. En lo general ofrece un estimulante conjunto de antecedentes y reflexiones con miras a mejorar las reformas y a procurar que se logre el crecimiento y la equidad. En este libro, los diferentes autores convergen en algunos puntos, pero en otros plantean perspectivas notoriamente diversas y a veces contrapuestas. Por sí mismas, estas diferencias muestran que existe una amplia gama de posibilidades para las políticas económicas de la región y no una "receta única", que es lo que comúnmente se entiende con la formulación de "Consenso de Washington". After the Washington Consensus constituye una positiva contribución a un debate imprescindible, dados los "decepcionantes" resultados que, según Williamson, ha exhibido América Latina. En efecto, éstos han sido muy insatisfactorios en cuanto a crecimiento, equidad y estabilidad macroeconómica En este libro de 11 capítulos se abordan los temas de "Reforma del Estado" (Kuczynski); "Pobreza, equidad y política social" (Nancy Birdsall y Miguel Székely); "Política fiscal" (Daniel Artana, Ricardo López Murphy y Fernando Navajas); "Sistema financiero" (Kuczynski); "Política monetaria y cambiaria" (Liliana Rojas-Suárez); "Política comercial" (Roberto Bouzas y Saúl Keifman); "Educación y capacitación" (Laurence Wolff y Claudio de Moura Castro); "Mercado laboral" (Jaime Saavedra), y "Política de reformas de segunda generación" (Patricio Navia y Andrés Velasco). Existe una amplísima bibliografía que muestra cuánto ha avanzado la investigación que, sobre esta temática, han producido residentes o instituciones en América Latina, cabe decir, en los países que han experimentado las reformas. Sin embargo, no deja de mostrar un fuerte sesgo por las visiones complacientes. La perspectiva más "pragmática" o "realista" de Williamson tiene mucho más sustento de lo que sugiere la bibliografía de esta obra. No obstante los decepcionantes resultados que ha tenido América Latina, Williamson admite que ha habido progresos en varios frentes. Registra el avance social, en los noventa, en indicadores como las expectativas de vida, la escolaridad y la disminución de la mortalidad infantil. En el campo macroeconómico, se destaca el avance en la disciplina fiscal y el control de la inflación. Pero ello no fue suficiente. Hubo bajo crecimiento del PIB (2.4% al año) en el periodo de 1990 a 2002, un aumento de 20 millones de pobres desde 1997, una tasa de inversión menor que en los '70, y niveles de desempleo históricamente elevados, así como recesión e incertidumbre para los inversionistas. Remata, el desempeño global del bienio 2000-2001 es el peor desde 1982-1983. Su planteamiento es un significativo avance en cuanto a transparencia y rendición de cuentas en los círculos gubernamentales frente a muchos estudios realizados en torno a entidades de Washington que soslayaban esta realidad, ya sea contrastando los resultados con la década perdida de los '80, destacando las reformas como un fin en sí mismo y no como un medio, o centrando la atención en algunas variables financieras, o en el corto plazo en momentos de auge. ¿Qué falló? Williamson propone varias explicaciones diferentes en los 3 artículos de que es autor. A mi parecer, lo que mejor refleja su argumentación y sus más claras implicaciones sobre política económica comprende tres grupos de temas. Primero, algo que destaca Williamson reiteradamente (como lo hacen Rojas-Suárez y Birdsall et al., Bouzas et al., y Kuczynski, en sus respectivos artículos) es la recurrencia de dañinas crisis financieras. Segundo, las reformas fueron incompletas. Tercero, los objetivos se restringieron al crecimiento sin considerar efectivamente "el empleo, la pobreza, la distribución del ingreso, la movilización de los pobres para su contribución al crecimiento y la agenda social". En su análisis hace una diferenciación entre la agenda del Consenso de Washington de su texto de 1990 y la aplicación práctica que llevó a identificar ese término con "una agenda ideológica supuestamente válida para todo tiempo y para todos los países"; en un par de pasajes se refiere a las versiones extremas o neoliberales, y reitera la ausencia de ideología en su mensaje, pragmático, que deberían exhibir las políticas económicas. El primer tema recibe atención prioritaria en este volumen. Williamson destaca la gran vulnerabilidad de América Latina a las sacudidas externas y sus fallas al momento de enfrentarlas. Plantea que muchos países "alentaron inundaciones de financiamiento y dejaron revaluar sus monedas o usaron el tipo de cambio como ancla nominal". Así, se hicieron vulnerables a los cortes bruscos de fondos. Liliana Rojas-Suárez también se ocupa directamente del tema al analizar alternativas de regímenes monetarios y cambiarios. Habla de la volatilidad de los flujos de capitales, lo que implica que "un sistema de cambio libre no puede contribuir a la estabilidad económica y financiera". Por ello se manifiesta por una flotación administrada, en lo que coincide con Bouzas y Williamson. No obstante, las propuestas más específicas difieren, y es Williamson el que más se inclina por una administración que gire en torno a un nivel identificado por la autoridad, que evite "desalineamientos". Tanto Williamson como Rojas-Suárez se extienden sobre la regulación de la cuenta de capitales. Ambos argumentan sobre el papel crucial que desempeñan, en la sustentabilidad de los equilibrios macroeconómicos, las regulaciones contracíclicas de los ingresos de capitales. Un ejemplo muy claro de ello es, según ambos autores, el "encaje" aplicado en Chile, junto con otras políticas contracíclicas. Ambos destacan la importancia de mantener libres las atribuciones nacionales para reponer el encaje, con toda su efectividad, ante una futura nueva ola de fondos externos. Entre los remedios a la vulnerabilidad, Williamson contempla los fondos de estabilización, el equilibrio fiscal contracíclico, la flexibilidad cambiaria, haciendo todo lo posible (como en el caso del encaje) para evitar su revaluación ante situaciones con abundancia de fondos externos, seguros sociales contracíclicos, desalentar el uso del dólar en las operaciones internas, y la diversificación de exportaciones (Bouzas). Éstas y otras medidas contracíclicas han sido estudiadas con profundidad en diversos proyectos de la Comisión Económica para América Latina. En el segundo grupo, el de las reformas incompletas, Williamson ubica las insuficiencias de la primera generación, como son la falta de reformas tributarias y laborales, y la debilidad en promover las exportaciones y en mejorar la eficiencia del gasto público. Un punto que debió destacarse más, a mi juicio, es que las reformas no son procesos lineales aislados. Por lo tanto, completar una reforma no debe entenderse cómo sumar más de lo mismo, sino cómo mejorar la calidad de las reformas y su coherencia con el resto de las políticas públicas. En cuanto a la segunda generación, asociada a las instituciones (educación y capacitación laboral, sistema judicial, sistemas de innovación, organismos reguladores, descentralización con disciplina fiscal), plantea, muy correctamente a mi juicio, que muchas de estas reformas se debieron iniciar en paralelo con la primera generación. Varios de estos temas son abordados en algunos de los capítulos sobre los diversos sectores, que presentan interesantes aportaciones. El tercer grupo se refiere a la equidad. El atractivo capítulo de Birdsall y Székely se ocupa de este tema. Como en varios otros capítulos, en éste se destaca la fuerte incidencia negativa de la inestabilidad macroeconómica real, al examinarse la incidencia sobre la pobreza y distribución. ¿Qué debilidades encuentro en el texto? Es bastante heterogéneo en su profundidad, y está sesgado hacia la literatura más complaciente u omite referencias muy relevantes, como en el capítulo sobre los sistemas financieros. En lo específico, es evidente que ningún texto puede contener todo lo relevante para su tema; sin embargo, veo algunos vacíos extremadamente importantes. Mencionaré cuatro tópicos que se omiten en el texto. Primero, la inversión productiva ha sido notablemente baja en el periodo 1990-2002. ¿Cómo es que reformas que se suponen "amigables" con el mercado y con los empresarios entreguen ese resultado? No es la primera vez que eso sucede. En los 16 años de reformas neoliberales en Chile (1973-1989), también fue muy baja. En mi opinión, muchos de los ingredientes de la explicación están presentes pero no se exponen en forma integrada. Una adecuada explicación de las reformas debe considerar esta falla, localizada en un factor decisivo de la función de producción agregada. Falta una integración de las dimensiones económicas macro, meso y micro, y explicar cómo se han articulado para generar una formación de capital tan escasa, como señalamos a continuación. Segundo, las reformas, tal como se aplicaron (no en la versión más pragmática de Williamson y otros de sus coautores), incluyendo la forma de planificar la macroeconomía, se han asociado a macroprecios, como las tasas de interés y tipos de cambio, notablemente inestables y "desalineados", con niveles inconsistentes con la tendencia de la economía real. Ello desalienta y distorsiona las decisiones empresariales, microeconómicas, de asignación "irreversible" de factores. La forma de mejorar el manejo cambiario se aborda extensamente y de manera crítica y satisfactoria, pero no se hace lo mismo respecto de la tasa de interés y de por qué aparecen tasas reales tan elevadas (como también aconteció con las reformas neoliberales en el Chile de 1975-1982). Tercero, Williamson destaca que nunca se planteó un programa social completo en el llamado Consenso de Washington. Ello se refiere a cómo, también, se evalúan las políticas macroeconómicas por sus efectos sociales. La compilación que aquí reseñamos representa un avance en los análisis del impacto de la inestabilidad macroeconómica, entre otras cosas, sobre la equidad. Se expone, también, la capacitación laboral como una manera importante e imprescindible de mejorar la distribución de oportunidades. Pero no se aborda con el énfasis que merece. Debería destacarse con solidez, y subrayarse en las conclusiones, junto con un programa integral de apoyo a las pequeñas y medianas industrias. Ambos puntos constituyen ingredientes cruciales para lograr el crecimiento y la equidad, en paralelo, y reflejan gran debilidad en la aplicación práctica de las reformas. Cuarto, la ausencia de políticas de desarrollo productivo. Según la versión neoliberal del Consenso, una vez hechas las reformas surgiría espontáneamente el desarrollo productivo. Me parece que es un error comprobado históricamente. Para complementar una política macroeconómica eficiente de verdad, se requiere adoptar resueltamente un conjunto de políticas de desarrollo productivo (que llamamos mesoeconómicas), que contemplen el segmento de capitales de largo plazo y de riesgo, la capacitación laboral y de pequeños y medianos empresarios (lo último es un planteamiento de Joseph Ramos desde hace años), la investigación y difusión de innovaciones, el desarrollo de clusters y un amplio programa de apoyo a las pequeñas y medianas empresas. Williamson da a los clusters una calificación positiva, pero en una sola frase. Los contrasta con las políticas industriales. Me parece que los clusters, por ejemplo los desarrollados en torno a nuestros recursos naturales, representan la versión moderna, adaptada a los tiempos actuales de un mercado más grande, de experiencias como las de Corea, Taiwán, Malasia y las de Brasil entre los cincuenta y setenta, todas con crecimiento de 7 a 9% anual por dos o tres décadas, y la de Irlanda de los noventa. Para concluir esta reseña, quiero reiterar que la estabilidad macroeconómica real es un ingrediente fundamental. Se precisa un entorno en que los creadores de riqueza y productividad puedan dedicarse con más o menos tranquilidad a hacer su tarea "microeconómica". Para ello requieren que el entorno macroeconómico, la demanda agregada, esté rondando persistentemente en torno a la capacidad productiva disponible en el conjunto de la economía. La realidad de la década de los noventa y de estos primeros años del nuevo milenio ha sido un entorno macroeconómico parecido a una montaña rusa, en el cual empresarios y trabajadores han estado cautivos. Como subrayan Williamson y la mayor parte de sus coautores, la reforma de las reformas es una tarea pendiente, y urgente, para el manejo macroeconómico y para la coherencia y la fuerza de las reformas mesoeconómicas. Esta recopilación, en su conjunto, es una contribución muy positiva a la comprensión de por qué se dieron los éxitos y fracasos de los resultados registrados, y de su balance "decepcionante". Como queda en claro, constituye una lectura imprescindible para un debate constructivo. ------------------ (*) El autor es el principal asesor regional en política económica de la Cepal/Chile; ex director del Banco Central de Chile. Foreign Affairs en Español, Ciudad de México DF, México, 2003.