Hace casi 30 años que la dirigencia política de la Argentina incumple uno de los mandatos más claros de la Constitución Nacional. Presidentes, gobernadores, legisladores y partidos de todos los colores han sido incapaces —o no han tenido voluntad— de sancionar la nueva Ley de Coparticipación Federal ordenada por la Reforma Constitucional de 1994.
ESTADO ARGENTINO EN CRISIS
La Argentina Unitaria, el Pacto Federal incumplido
30 años sin cumplir con la Constitución Nacional 1994: la nueva Ley de Coparticipación Federal brilla por su ausencia. Sin Pacto Federal, Argentina Unitaria.
30 años después, el federalismo argentino sigue esperando.
FOTO: CHATGPTMientras tanto, sin Pacto Federal, el país sigue funcionando bajo un esquema transitorio que consolidó la concentración de recursos en la Nación y convirtió al federalismo en una promesa incumplida.
La historia argentina está plagada de promesas incumplidas, pero pocas tienen la gravedad institucional de la que rodea a la coparticipación federal de impuestos.
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Mal se puede pedir a los ciudadanos que cumplan con la Constitución Nacional vigente cuando quienes la redactaron borraron con un codo lo que escribieron con una mano.
30 años
En 1994, la Convención Constituyente incorporó al texto constitucional una obligación tan clara como categórica. El nuevo artículo 75 inciso 2 estableció que la distribución de los recursos fiscales entre la Nación y las provincias debía realizarse mediante una ley convenio basada en criterios objetivos, equitativos y solidarios. Además, la cláusula transitoria sexta fijó un plazo preciso: el nuevo régimen debía sancionarse antes de finalizar 1996.
Ese plazo venció hace casi 30 años.
Y la ley nunca fue aprobada.
No se trata de una discusión técnica reservada a especialistas en derecho constitucional. Se trata de uno de los mayores incumplimientos institucionales de la democracia recuperada en 1983.
La Constitución ordenó. La política desobedeció.
Desde entonces pasaron por la Casa Rosada, Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri, Alberto Fernández y Javier Milei.
Todos gobernaron / gobiernan bajo un sistema que la propia Constitución definió como transitorio.
Todos administraron / administran recursos cuya distribución definitiva debía haber sido acordada décadas atrás.
Y ninguno resolvió el problema.
La responsabilidad tampoco termina en los presidentes.
Durante estos 30 años desfilaron cientos de diputados nacionales, decenas de senadores por cada provincia, gobernadores de todos los signos políticos y ministros de Economía que impulsaron reformas tributarias, modificaciones previsionales, cambios regulatorios y acuerdos fiscales de corto plazo.
Sin embargo, ninguno logró cumplir con el mandato constitucional.
La omisión fue colectiva.
Peronistas, radicales, liberales, progresistas y coaliciones de distinto origen compartieron una misma conducta: postergar indefinidamente la discusión de fondo.
¿Por qué, Argentina?
Porque la coparticipación no es solamente una herramienta financiera.
Es una herramienta de poder.
Quien controla los recursos controla buena parte de la política argentina.
La reforma constitucional de 1994 intentó construir un federalismo moderno basado en reglas permanentes. Lo que terminó consolidándose fue un sistema donde la discrecionalidad del poder central continuó siendo un factor decisivo en la relación entre la Nación y las provincias.
Durante décadas los gobiernos nacionales utilizaron transferencias extraordinarias, fondos específicos, adelantos del Tesoro Nacional, programas especiales y mecanismos de financiamiento diferenciados para premiar aliados o disciplinar adversarios.
Los gobernadores denunciaron frecuentemente el centralismo porteño.
Pero, al mismo tiempo, muchos de ellos prefirieron negociar beneficios particulares antes que impulsar una reforma integral que modificara las reglas del juego.
Todos criticaron el sistema. Pocos estuvieron dispuestos a cambiarlo.
El constitucionalista Antonio María Hernández, convencional constituyente de 1994 y una de las máximas autoridades argentinas en materia de federalismo, ha sostenido reiteradamente que el incumplimiento de la ley convenio constituye una de las principales frustraciones de la reforma constitucional.
Según Hernández, el país desarrolló un proceso creciente de concentración financiera que fortaleció al gobierno nacional en detrimento de las autonomías provinciales, precisamente lo contrario de lo que buscaban los constituyentes.
La advertencia no fue aislada.
Durante el debate constitucional, dirigentes de distintas tradiciones políticas coincidieron en la necesidad de avanzar hacia un federalismo más equilibrado.
- Raúl Alfonsín defendió el espíritu de consenso que dio origen a la reforma y planteó que las nuevas instituciones debían servir para fortalecer el funcionamiento republicano.
- Antonio Cafiero, por su parte, sostuvo durante años que el federalismo argentino no podía limitarse a una declaración jurídica y debía expresarse también en la distribución efectiva de los recursos públicos.
Ambos provenían de tradiciones políticas distintas.
Ambos entendían que el problema existía.
Ambos sabían que la cuestión fiscal era uno de los núcleos centrales del debate federal argentino.
3 décadas después, sus advertencias siguen vigentes.
Judicialización
La falta de acuerdo político generó además un fenómeno tan previsible como peligroso: la judicialización permanente de la cuestión fiscal.
Las provincias comenzaron a recurrir cada vez más a la Corte Suprema para resolver conflictos que deberían haber sido solucionados por la política.
Santa Fe, San Luis y Córdoba obtuvieron sentencias favorables frente a detracciones indebidas realizadas por el Estado Nacional.
Posteriormente, los conflictos por los recursos asignados a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires volvieron a colocar a la Corte en el centro de una disputa que en realidad correspondía resolver al sistema político.
La jurisprudencia fue construyendo límites.
Pero los jueces no pueden reemplazar indefinidamente a los legisladores.
La Corte puede declarar inconstitucionalidades.
Puede ordenar devoluciones.
Puede reconocer derechos.
Lo que no puede hacer es sancionar la ley convenio que el Congreso nunca aprobó.
Esa responsabilidad sigue recayendo sobre la dirigencia política.
Y cuanto más tiempo pasa, más evidente resulta el fracaso.
Porque detrás de cada punto de coparticipación existen hospitales, escuelas, universidades, rutas, patrulleros, sistemas de emergencia, infraestructura energética y servicios públicos.
No se trata de una pelea entre gobernadores y ministros de Economía.
Se trata de la forma en que el Estado argentino distribuye los recursos que pertenecen a todos los ciudadanos.
Lo más llamativo es que la dirigencia suele exigir el cumplimiento irrestricto de la Constitución cuando reclama derechos o atribuciones.
Pero guarda un llamativo silencio cuando se trata de cumplir obligaciones que afectan sus propios márgenes de negociación y poder.
Allí aparece la verdadera dimensión del problema.
La Argentina no incumplió una ley.
Incumplió un mandato constitucional.
No incumplió un plazo administrativo.
Incumplió casi 30 años de historia institucional.
La consecuencia es evidente.
Pacto Federal
Mientras la Constitución imaginó un federalismo basado en acuerdos permanentes, la política construyó un federalismo basado en negociaciones coyunturales.
Mientras la Constitución estableció reglas objetivas, la dirigencia consolidó mecanismos discrecionales.
Mientras la Constitución buscó equilibrio territorial, el sistema fortaleció la dependencia financiera de las provincias respecto del poder central.
La discusión ya no es jurídica.
La discusión es política.
Y también moral.
Porque durante tres décadas la dirigencia argentina encontró tiempo para reformar impuestos, crear organismos, modificar sistemas electorales, renegociar deudas, aumentar estructuras estatales y discutir innumerables cuestiones de coyuntura.
Lo único que no logró fue cumplir uno de los mandatos más importantes surgidos de la Reforma Constitucional de 1994.
30 años después, el federalismo argentino sigue esperando.
Y el pacto federal ordenado por la Constitución continúa siendo, simplemente, el pacto incumplido.
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