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INTERROGANTES

Súper enigma: Quo vadis, Política de biocombustibles?

Biocombustibles, una promesa luego incumplida por el Estado argentino. En Brasil la industria ha logrado una evolución mucho más interesante.

La frase original: 'Domine, Quo vadis?'. Es parte de una leyenda que se ubica a principios de esta era donde el apóstol Pedro, huyendo de Roma por las persecuciones de los cristianos, se encuentra con el Señor y éste le responde: “voy a Roma a ser crucificado nuevamente”, mensaje entendido por Pedro para volver. El autor encuentra este pasaje oportuno extenderlo al presente de los biocombustibles en la Argentina, haciendo especial hincapié en el bioetanol de caña de azúcar.

Las primeras experiencias con bioetanol en el país que se realizaran en la provincia de Tucumán hacia fines de la década del ´70, donde se probaron vehículos aportados por las terminales automotrices locales para analizar su viabilidad como combustible. En marzo de 1981, Tucumán inicia la comercialización de una mezcla de 12% de bioetanol de caña con 88% de nafta común, siendo que para mayo de 1983 se incorpora la nafta súper a la oferta de productos.

Con el tiempo, se fueron incorporando otras provincias al denominado Plan Nacional de Alconafta establecido por ley Nº23.287 del 30/09/1985, cuyo artículo 1º declaraba de interés nacional la producción de alcohol etílico en sus formas, hidratado o anhidro, cualquiera sea su origen, con destino a su uso como combustible para motores, solo o en mezclas con naftas.

La mencionada ley establecía que era funciones de la Autoridad de Aplicación, asegurar la producción de volúmenes suficientes para un normal abastecimiento del mercado y un precio en función de costos y márgenes razonables de rentabilidad, entre otros aspectos. Los costos de esta ley, serían financiados con recursos del Fondo Nacional de la Energía hasta el 2% de su recaudación.

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Bioetanol, números para entender una industria.

Bioetanol, números para entender una industria.

A pesar de haberse expandido por 12 provincias, el Plan fue decayendo hasta desaparecer debido a:

  • alto costo fiscal y
  • falta de actualización de los precios por parte de la Secretaría de Energía para el alcohol,

que llevó al negocio a perder rentabilidad.

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Planta de tratamiento de biocombustibles.

Planta de tratamiento de biocombustibles.

Normas, leyes y regulaciones

Debieron transcurrir más de dos décadas para que el tema recobrara su interés en la Argentina y el Congreso de la Nación sancionara el 19/04/2006 la ley Nº 26.093 denominada: Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de Biocombustibles, creándose así una normativa con una vigencia de 15 años y la ley Nº 26.334 que fue el marco Regulatorio del Bioetanol.

El texto legal constaba de una gran cantidad de disposiciones, muchas de las cuales no tuvieron efectivo cumplimiento, a excepción de que tanto el bioetanol como el biodiesel de los titulares de proyectos aprobados y que tengan como destino el así denominado: “corte obligatorio”, no estaban alcanzados por la Tasa de Infraestructura Hídrica ni por el Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas (ex ITC, ley Nº 23.966).

Lo que se rescata de este antecedente histórico es la sanción y aplicación de una ley de sí tuvo cumplimiento efectivo por 15 años y sentó las bases para el establecimiento de una nueva industria e inversiones donde sumadas las capacidades instaladas de bioetanol y biodiesel superan los 6 millones de m3 de producción (no se consideran proyectos privados de baja envergadura).

El Decreto PE Nº 543/2016 estableció que el porcentaje mínimo de mezcla de bioetanol con las naftas sería del 5%. El éxito del proyecto, basado en exenciones impositivas y un precio de venta del bioetanol de los productores a las empresas petroleras, las encargadas de realizar las mezclas y disponerlo para la venta en las estaciones de servicio, que reflejaba la suma de costos de producción y una renta razonable, permitieron el desarrollo de nuevas capacidades de producciones con el consiguiente aumento de la disponibilidad del bioetanol. De tal forma, los porcentajes de mezcla se incrementaron progresivamente hasta alcanzar el 12%.

La finalización del primer régimen dio lugar a la actual Ley Nº 27.640 denominada: Marco Regulatorio de Biocombustibles, que resultó ser un plexo normativo limitado y que, a diferencia del anterior, no está dirigido a promover el desarrollo de la actividad, tal como la 26.093, sino que dicta una serie de disposiciones que dan origen a un mercado altamente regulado tanto en precio como en volumen.

Resumiendo: al cabo de 16 años de estas dos leyes, solo se alcanzó una mezcla del 12% de bioetanol con las naftas y si se toma desde los inicios del Plan Nacional de Alconafta, luego de 40 años de marchas y contramarchas, la Argentina se encuentra en el mismo punto de partida, pero con un mercado altamente regulado y sin proyectos de largo plazo.

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Brasil desarrolló el etanol derivado de la caña de azúcar. Los vehículos Flex -pueden andar tanto con nafta como con etanol- fue en 2003 y hoy 9 de cada 10 autos tienen motor Flex, y 12 fábricas ofrecen cerca de 90 modelos Flex por el mismo precio que el de las versiones movidas a nafta.

Brasil desarrolló el etanol derivado de la caña de azúcar. Los vehículos Flex -pueden andar tanto con nafta como con etanol- fue en 2003 y hoy 9 de cada 10 autos tienen motor Flex, y 12 fábricas ofrecen cerca de 90 modelos Flex por el mismo precio que el de las versiones movidas a nafta.

Brasil

Brasil, en cambio, tiene en cuenta las conclusiones del 1er. Congreso Nacional sobre Aplicaciones Industriales de Alcohol, de 1903, donde se recomienda la producción de bioetanol combustible y desarrolla toda una política a lo largo de los años que concluye con el Programa Nacional del Alcohol (Proalcohol) en 1975, para estimular la producción de este biocombustible estableciendo metas de producción (10,7 millones de m3 para 1985). La crisis del petróleo de 1979, con sus correspondientes aumentos de precio, estimuló al Brasil que dependía en un 85% de ese insumo importado equivalente al 32% de todas las importaciones brasileñas, al uso de bioetanol hidratado y anhidro en motores especialmente adaptados.

El Proalcohol resultó eficaz para incentivar a los agentes económicos a invertir ya que incluían:

  • a) niveles mínimos de mezcla de bioetanol (hoy en 27% de bioetanol anhidro en las naftas),
  • b) garantía de precios al consumidor donde el bioetanol hidratado sería menor que las naftas,
  • c) garantía de remuneración al productor de bioetanol,
  • d) apertura de líneas de crédito para que los ingenios pudieran aumentar la producción,
  • e) reducción de impuestos en vehículos que funcionaban con bioetanol hidratado,
  • f) obligatoriedad de venta en las estaciones de servicio.

Si bien el Programa tuvo sus altibajos, recibió un impulso adicional en 2003, que significó un aumento en los consumos de bioetanol con la introducción de los vehículos flex-fuel de gran aceptación por parte de los consumidores. El éxito se debe a que el propietario puede elegir entre usar nafta (que hoy contiene un 27% de alcohol anhidro), bioetanol hidratado o mezclas de ambos de acuerdo al precio y autonomía que el usuario pretenda.

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Flex-fuel en el Toyota Corolla de Brasil.

Flex-fuel en el Toyota Corolla de Brasil.

En el centro de los cambios administrativos implantados al comienzo de los años '90, que revisaron la función del Estado en la economía de ese país, el gobierno brasileño impulsó el proceso de liberación y reordenamiento institucional del sector sucroalcoholero. Con la progresiva retirada de subsidios y el fin de la regulación de precios del bioetanol a partir de 1991, se inició la liberación total de precios del sector, que finalizó en 1999. De este modo comenzó a operar un nuevo modelo de relación entre productores de caña, productores de bioetanol y empresas distribuidoras de combustibles, en el cual se adoptaron las reglas de mercado que rigen actualmente en ese país.

Del conjunto de medidas legales y tributarias que permitieron consolidar este sector, solo permanece vigente la tributación diferencial del bioetanol hidratado y de los vehículos a bioetanol, buscando asegurarle al consumidor condiciones similares en el uso de bioetanol hidratado o de nafta.

En este contexto, los precios del bioetanol anhidro e hidratado se negocian libremente entre los operadores de mercado. En cuanto al precio de la caña de azúcar es libre, aunque generalmente ha sido determinada según un modelo contractual establecido en bases voluntarias y coordinadas entre los sectores involucrados.

El proceso de redefinición de la función y la forma de actuación de los agentes económicos no ocurrió en forma suave y por consenso, sino con grandes divergencias entre

  • empresarios conservadores, que pretendían mantener el aparato intervencionista y sus garantías de mercado y
  • empresarios progresistas que deseaban un mercado más libre, que posibilitara la inversión y obtención de ganancias por diferenciales de productividad que prevalecieron con el paso del tiempo.

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N.B. Para el presente trabajo se contó con la colaboración del Ing. Gabriel Sustaita.

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Brasil le otorgó una mayor proyección al biocombustible que la Argentina.

Brasil le otorgó una mayor proyección al biocombustible que la Argentina.

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