La CSJN declaró constitucional la ley dominical por autonomía municipal

La Corte Suprema trató la causa Shi, Jinchui c/ Municipalidad de la Ciudad de Arroyito s/acción declarativa de inconstitucionalidad y falló a favor del municipio cordobés al entender que no se estaba vulnerando la libertad de culto sino que se enfocó en la autonomía municipal.

El voto en mayoría estuvo conformado por Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti, con voto concurrente de Ricardo Lorenzetti.

Si bien en un momento se presentó a confusión el fallo sobre si era a favor del supermercadista chino o en contra, los ministros Maqueda y Rosatti explicaron en su fallo:

1. Status constitucional y alcance de la autonomía municipal

Se desarrolla sobre tres ejes: el contenido, el alcance, y el margen de apreciación provincial de la autonomía municipal.

Los jueces recuerdan que el constituyente dispuso reconocer a los municipios de provincia el status de derecho público de su “autonomía”.

Respecto de los contenidos fijados por el constituyente, advierten que ellos son taxativos y comprenden los ámbitos institucional, político, administrativo, económico y financiero. Consideran que la determinación de los ‘contenidos’ evita que la autonomía quede “reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido”.

Respecto de los alcances de cada contenido refieren que el constituyente los derivó a la regulación propia del derecho público provincial. Los ‘alcances’ de cada contenido autonómico, deben reflejar la heterogeneidad ínsita en todo régimen federal y por tanto ser fijados por cada provincia, atendiendo a las diferencias observables en la escala de vida vecinal a lo largo y ancho del territorio nacional.

Con este objetivo, el constituyente reformador difirió a cada provincia la específica delimitación de los alcances de cada contenido autonómico, para que en ejercicio del respectivo ‘margen de apreciación local’ sea cada jurisdicción la que defina el standard jurídico conforme su específica e intransferible realidad.

2. Equilibrio entre el orden nacional, provincial y local

En el voto se destaca que si bien el poder de autodeterminación municipal se inscribe en el de las provincias (que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación) ellas deben coordinar el ejercicio de los poderes que conservan de forma tal que se garantice el mayor grado posible de atribuciones municipales; en los ámbitos analizados con anterioridad (contenidos). En esta lógica “las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios”, sino que "no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica”.

Bajo tal premisa, memoran que la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 regula específicamente el régimen municipal reconociendo “la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. 

Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten” (art. 180).

De tal modo, la constitución provincial atribuye a los municipios facultades propias de legislar en las materias que define y que le son exclusivas “en la búsqueda de un municipio ampliamente participativo y eficaz”. En otra cláusula establece entre las funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal la de atender -entre otras materias- a “mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos” (art. 185, inciso 7). Finalmente, la constitución provincial reconoce a los municipios la posibilidad de ejercer cualquier función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado (art. 186, inc. 14).

Con sustento en las previsiones mencionadas, concluyen los Jueces que una exégesis literal y teleológica de la norma provincial permite concluir que ella se corresponde, de manera palmaria, con los principios exigidos por el constituyente nacional en lo que se refiere a la autonomía municipal.

3. Las características de Arroyito en el ejercicio de su autonomía

Señalan que las peculiares características del municipio de Arroyito -en el que predominan relaciones sociales propias de una “comunidad”- y la gimnasia participativa de sus vecinos permitieron elaborar los antecedentes que culminaron en la sanción de la Ordenanza cuestionada. Ello da testimonio de la existencia de acuerdos sociales horizontales de idéntico contenido al de la norma adoptada, promovidos y facilitados por las autoridades locales. De las Actas Acuerdo que la precedieron  concluyen que en el debate y la deliberación pública desarrollada en la escala local se consolidó la idea fundamental de participación y decisión democrática, afianzándose de este modo el valor epistemológico de la democracia deliberativa.

Recuerdan que el art. 186 de la Constitución de Córdoba regula las “funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal” de manera amplia, al referir expresamente a “gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común” (inciso 1°) y reconocer la potestad de atender un amplio espectro de materias, entre las que se menciona expresamente la regulación del mercado (inciso 7° del artículo en cita). Con sustento en las previsiones mencionadas consideran irrazonable sostener que la regulación adoptada por la Ordenanza, que tiene como objeto proteger un estilo de vida comunitario asumido por los vecinos y decidido por un amplio consenso, resulta ajena a las facultades del municipio por afectar el comercio. Por el contrario, juzgan que tal argumento supondría desconocer los aspectos inherentes a la vida cotidiana de una comunidad pequeña, e intentar imponerle una lógica que le es ajena, si bien tal vez propia de las grandes ciudades.

4. Los derechos de constitucionales involucrados. Razonabilidad de la reglamentación

El voto analiza dos derechos fundamentales: la libertad de comercio (invocada por la parte actora) y el derecho al descanso dominical de los trabajadores (invocado en los fundamentos de la ordenanza).

Señala que la libertad de comercio ha sido reconocida “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio” (artículo 14 de la Constitución Nacional) por lo que tiene un carácter no absoluto. Recuerda la doctrina tradicional del Tribunal que sostiene que los derechos de raigambre constitucional, así como los principios y garantías consagrados en la Constitución Nacional, como regla, no son absolutos.

De las disposiciones adoptadas en el ámbito municipal, en particular de los acuerdos celebrados en el plano horizontal, rescata que los vecinos de Arroyito consensuaron diversas soluciones para supuestos distintos, ya que en su entendimiento ciertas actividades podían discontinuarse en los domingos, mientras que otras no.

Considera que dicho tratamiento diferenciado no conlleva per se la contradicción de normas de jerarquía superior como la Constitución Nacional (art. 14 sobre ‘jornada limitada de trabajo’), tratados internacionales con jerarquía constitucional (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 7°, inciso d), leyes nacionales (Ley de Contrato de Trabajo y normas complementarias) y convenios internacionales con jerarquía supra legal (Convenio I de la Organización Internacional del trabajo).

Tampoco contraría la normativa laboral vigente que si bien consagra como regla general la prohibición de que los trabajadores presten servicios los días domingo permite establecer excepciones a esa regla. Para los jueces la imposición de un descanso dominical también puede provenir de las disposiciones locales dictadas en ejercicio del poder de policía que regulan los días y horarios de apertura y cierre de los comercios. Este tipo de disposiciones no suponen en modo alguno una regulación del contrato de trabajo, materia que compete a la legislación nacional.

Concluyen que la Ordenanza 1660, al regular la apertura y cierre de negocios, ha sido dictada por el municipio en ejercicio del poder de policía que le reconoce la constitución provincial, el cual, según admitió la corte provincial, abarca la facultad de establecer restricciones al horario comercial.

En cuanto a la razonabilidad de la medida adoptada, a la luz de los derechos invocados por la actora, requiere que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, mas no impide que la legislación contemple en forma diferente situaciones que considere distintas, cuando la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinados individuos o clase de personas, ni entrañe un indebido favor o privilegio, personal o de grupo. 

Bajo estos presupuestos, los Jueces señalan que la ordenanza regula particularmente un universo específico de comercios, los “establecimientos comerciales que tienen por finalidad vender bienes de consumo de uso habitual en un hogar”, y formula distinciones dentro de dicha categoría en base a dos parámetros objetivos (extensión espacial de la superficie del establecimiento y quienes realizan la atención al público, en concreto, si son atendidos por sus dueños). De tal modo, la norma establece una distinción normativa basada en causas objetivas (superficie y modalidad de atención) para brindar tratamiento diverso a supuestos de hecho que se consideran diferentes.

En otro orden, recuerdan que en su fundamento estuvo el propósito de tutela y fomento de los establecimientos de menor porte, habiendo optado el Consejo Deliberante por la determinación de un valor objetivo y general de 100 mts2. Y destacan que los parámetros de distinción se aplican independientemente del origen nacional de los titulares de las respectivas explotaciones comerciales, de forma que la condición de extranjero del actor no es considerada en la reglamentación dictada, sin que tampoco se verifique una práctica discriminatoria orientada en tal sentido. Luego, juzgan que no surge de las mismas un espíritu persecutorio o una discriminación arbitraria, aun cuando el camino elegido por el órgano legislativo municipal pudiera ser opinable.

Evalúan que la referencia a la exigencia de atención por sus dueños resulta razonable bajo la óptica de los principios de protección de la vida familiar, tradición cultural y consenso comunitario, sostenidos por el Municipio en el dictado de la norma.

En suma, consideran que en tanto la ordenanza se encuentra orientada a la consecución de fines constitucionalmente válidos y de competencia material del Municipio (tales como el fortalecimiento del vínculo familiar, la protección de pequeños y medianos comerciantes sin afectar negativamente los márgenes de ganancias de los supermercados, los intereses de los consumidores) y guarda proporcionalidad con tales fines, sin que se encuentre afectado el contenido esencial de la libertad de comercio (pues habilita su ejercicio pleno en los restantes horarios disponibles) no resulta objetable.

Fallo completo: