COPARTICIPACIÓN POR REFORMAS

La transa (legislativa) que viene

El Pacto Fiscal firmado por la gran mayoría de las provincias con el Estado nacional implica desjudicializar el reparto de fondos y darle un corte al conflicto entre la provincia de Buenos Aires y el resto de las jurisdicciones por el fondo del conurbano, para lo cual se acordó un resarcimiento a la administración de María Eugenia Vidal equivalente al que resulta de eliminar el tope congelado desde hace 15 años en $650 millones. En los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner se les giró más plata entre 2005 y 2016 (de 7,7 a 8,7% del PBI), pero el porcentaje de la recaudación tributaria nacional se contrajo del 37,7 a 33,9%, que si se excluye el efecto del blanqueo se incrementaría a 35,8% en 2016. La estrategia macrista, luego del pacto suscripto a priori con las provincias, sería ir a una reforma integral del régimen de coparticipación, pero pari passu con la aprobación de las leyes impositiva y previsional, además de la laboral.

La política fiscal del Gobierno nacional y las provincias deberá sortear en 2018 el desafío de cumplir las nuevas reglas fiscales que, en materia de gasto, deuda, empleo público y transparencia establece el Proyecto de Nueva Ley de Responsabilidad Fiscal.

Sin embargo, ninguna de estas medidas cumple con el gran desafío pendiente de avanzar en una reforma integral del régimen de coparticipación, la que deberá estar estrechamente vinculada a las capacidades, competencias y funciones de los actores involucrados.

La transacción a la que arribaron los mandatarios provinciales, la gobernación bonaerense y la Casa Rosada para zanjar el conflicto judicial por el reparto de los recursos federales sirvió, en parte, de resarcimiento al Primer Estado Argentino por los años que estuvo congelado el fondo del conurbano, pero lejos está de representar apenas un punto de partida para que se aborde en el Congreso el régimen de coparticipación.

Ya la Asociación Argentina de Presupuesto (AASAP) ha venido detectando una sustancial mejora en la transparencia respecto del semestre anterior, así como en el comportamiento interanual. El vector hacia arriba se registró en 12 (Corrientes, Entre Ríos, Salta, Santa Fe, Río Negro, San Juan, Santiago del Estero, Catamarca, Jujuy y Córdoba) de las 24 provincias relevadas al 30 de septiembre de 2017, respecto del informe de marzo de este año.

La comparación año contra año, que es más representativa pues contiene información de períodos similares, arroja un crecimiento aún mayor, pasando de 46,9 a 57,4 (+10,5 p.p), como consecuencia de que 15 provincias mejoraron la información publicada y tan sólo 4 bajaron su desempeño: Santa Fe, Córdoba, Neuquén y Chubut.

Sin embargo, una de las claves del encauzamiento de la política fiscal giró en torno del Fondo del Conurbano Bonaerense, que venía exhibiendo una reducción sistemática: era del 9,6% del impuesto a las ganancias en 1996 y, de no modificarse el tope de $650 millones, sería sólo 0,1% el año próximo.

En caso de eliminarse el tope actual, como reclamara la provincia de Buenos Aires ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, recuperaría $64.226 millones a costa del resto de las jurisdicciones, lo que torna al problema de difícil resolución.

Se trata de una frazada corta que puede destapar más déficit fiscal o compensarse con una transferencia del Tesoro nacional que salga de alguna partida, o modificarse el Presupuesto ya enviado al Congreso, aunque una forma de contribución sería institucionalizar y distribuir automáticamente las transferencias discrecionales que anualmente realiza a la provincia de Buenos Aires, que aunque no serían recursos adicionales, al menos garantizaría a la provincia recursos por ahora inciertos.

“Actualmente, la existencia del Fondo del Conurbano, lejos de beneficiar a la provincia de Buenos Aires, la perjudica. Por caso, si se eliminara la afectación del 10% del Impuesto a las Ganancias para este fin y esos recursos pasaran a la masa coparticipable, en 2018 Buenos Aires percibiría $6.798 millones, disminuyendo en idéntica cuantía lo que perciben las demás jurisdicciones”, plantea Walter Agosto, investigador principal del programa de Desarrollo Económico de CIPPEC.

Entre 2005 y 2016, las transferencias totales a las provincias en su conjunto, tanto las automáticas  -coparticipación, leyes especiales y Fondo Federal Solidario (FFS)- como las discrecionales giradas por la Nación, redujeron su participación en los recursos tributarios nacionales, según un estudio realizado por la ONG, que se titula "Relación fiscal entre el gobierno nacional y las provincias: la película".

Si bien en los últimos dos años la restitución del 15% de la masa coparticipable a las provincias mejoró la institucionalidad del sistema, al incrementar los recursos de carácter automático, no logró revertir el proceso de centralización de los recursos en el orden nacional que se dio entre 2005 y 2012.

A saber:

-Las transferencias totales de la Nación a las provincias equivalían a 57,6% de los recursos provinciales en 2005, contrayéndose a 50,8% en 2016 (una caída de 6,8 puntos porcentuales).

-Por coparticipación redujeron su participación de 44,2% a 40,8%, mientras que las transferencias discrecionales cayeron de 13,4% a 8,5%.

-La incidencia del Fondo Federal Solidario, creado en 2009, osciló entre 1,5% y 3% de los recursos totales provinciales en sus 7 años de existencia.

-Las transferencias automáticas representaron 28 % en 2016, manteniéndose en el mismo nivel de 11 años atrás, aún contando los recursos del FFS. Por su parte, las discrecionales cayeron de 8,8% a 5,7% en igual período.

Gobierno unitario

Entre 2005 y 2012 se materializó un proceso de concentración de recursos fiscales en manos del gobierno nacional, en paralelo a una mayor discrecionalidad en la distribución de los fondos nacionales, exacerbando las inequidades generadas históricamente por la falta de correspondencia entre recursos centralizados y gastos descentralizados.

“A partir de 2013 se advierte una mínima recuperación de la participación de transferencias automáticas a provincias en el total de los recursos nacionales, que no alcanza para revertir el proceso", describe el autor del documento.

"Si bien la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y los acuerdos ulteriores entre la Nación y las provincias en 2016 constituyeron un avance al restituir a los gobiernos subnacionales fondos de distribución automática, la cuestión de fondo no ha sido resuelta", considera.

"Complementando una mayor institucionalización del régimen de transferencias y menor discrecionalidad, es necesario un mayor grado de correspondencia fiscal con mayores potestades tributarias para los gobiernos provinciales", enfatiza Agosto.

"No obstante, cualquier iniciativa de esta naturaleza debería ser gradual y en simultáneo con un proceso de fortalecimiento de las capacidades tributarias locales", agrega.

De la evaluación de la Responsabilidad Fiscal, Corrientes se destacó por presentar toda la información con solo un mes de rezago, y Entre Ríos por ser la única de este grupo en tener publicado el Proyecto de Presupuesto 2018.

Respecto del informe anterior se incorporaron a este grupo Salta, Santiago del Estero y Córdoba, con lo que se arribó al máximo de 10 provincias entre las más cumplidoras.

El siguiente contingente, donde se aprecia un menor compromiso con la totalidad de planillas exigidas por la ley, está compuesto por Chaco, Mendoza, Formosa, La Rioja, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tucumán, Buenos Aires y Misiones, aunque presentan al menos el Presupuesto 2017 y el Esquema Ahorro Inversión Financiamiento de la Administración Pública Provincial a junio de 2017.

Del segundo conjunto, Chaco es la única provincia en tener publicado el Proyecto de Presupuesto 2018 y es la que muestra el grado de avance más alto respecto al informe anterior (estaba ubicada en el último lugar del ránking en marzo de 2017).

A su vez, La Rioja, Formosa, Tucumán, Buenos Aires y Misiones mejoraron su desempeño respecto a marzo y septiembre. Pero la Ciudad Autónoma de Buenos Aires empeoró con respecto al corte incluido en el informe anterior e igualó su performance en el informe de septiembre 2016.

El tercer conjunto, que incluye a Santa Cruz, Neuquén, Tierra del Fuego y Chubut, se caracteriza por incluir al menos el Presupuesto 2017 y alguna otra información con no más de 2 trimestres de retraso.

La particularidad de este grupo es el cumplimiento parcial de la Ley sin respetar los plazos establecidos. Todas las provincias del grupo pertenecen a la región Patagónica.

Chubut y Neuquén vienen retrocediendo en cuanto a la performance mostrada respecto al informe anterior y al de septiembre 2016, mientras que Santa Cruz mantiene el mismo nivel registrado en los últimos 2 informes. Por su parte, Tierra del Fuego incluye el Proyecto de Presupuesto 2018.

El último (grupo IV) está formado por las jurisdicciones con información incompleta, que únicamente publican el Presupuesto 2017. Ellas son: La Pampa y San Luis.

Tanto La Pampa como San Luis mantienen el comportamiento que mostraron en los dos últimos informes. Ambas no están adheridas al Régimen de Responsabilidad Fiscal. En el caso puntano, aunque es usual que no publique la información fiscal, durante el relevamiento de la información el sitio web estaba en construcción/renovación.

El índice de cumplimiento elaborado por AASAP pondera los diferentes requerimientos establecidos, según la importancia asignada a cada uno. Para ‘premiar’ la rápida actualización de las publicaciones, se elevó la exigencia del rezago de la información respecto a lo establecido en la Ley, lo que origina que provincias que cumplen con la totalidad de lo establecido en el artículo 7º de esa norma puedan tener un índice inferior al nivel máximo (100).

El detalle es el siguiente:

-35 puntos si está publicado el Presupuesto del ejercicio corriente. Particularmente, en los informes a septiembre se otorga 35 puntos a las Provincias que ya publicaron el Presupuesto 2018 (o su proyecto) y sólo 30 a los que continúan con el de 2017, con el fin de destacar a quienes ya publicaron el correspondiente al año siguiente.

-25 puntos por la publicación del Esquema Ahorro Inversión Financiamiento de la Ejecución Presupuestaria, (Planilla 1.1) con un mes de rezago como máximo. En caso de presentarlo hasta con 2 meses de rezago, se asignan 20 puntos; con 3 meses, se asignan 15 puntos; 5 puntos hasta un semestre de rezago, y si es mayor a ese período, no recibe puntos.

-10 puntos por la publicación de los Gastos Financiados por Programas Internacionales de Crédito, Infraestructura Social Básica (Planilla 1.2) si son del mes anterior al corriente; 8 puntos si presenta un retraso máximo de 2 meses, 5 puntos por 3 meses; hasta un semestre, 3 puntos.

-10 puntos por la publicación de los Gastos del Sector Público no Financiero Provincial – Finalidad y Función (Planilla 1.3) si son del mes anterior al corriente; 8 puntos si presentan un retraso máximo de 2 meses, 5 puntos por 3 meses; hasta un semestre 3 puntos.

-10 puntos por la publicación del Stock de Deuda de la Administración Pública no Financiera Provincial (Anexo II) si es, como máximo, del mes anterior al corriente; 8 puntos si presentan un retraso máximo de 2 meses, 5 puntos por 3 meses; hasta un semestre 3 puntos.

-10 puntos por la publicación de la Planta de Personal Ocupada (Anexo III) si es del mes anterior al corriente como máximo; 8 puntos si presentan un retraso máximo de 2 meses, 5 puntos por 3 meses; hasta un semestre 3 puntos.

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