CIUDAD DE BUENOS AIRES (Economía & Regiones). A inicios de la década de los ‘90, fueron introducidas un conjunto de sumas fijas como transferencias de recursos nacionales por fuera de la coparticipación, con la intención de corregir parcialmente las asimetrías vigentes en la distribución secundaria de los recursos coparticipados.
Una de estas sumas fijas que se ha mantenido inalterada hasta la actualidad es el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (en adelante, FCB), el cual se constituyó de la siguiente manera:
> 1992: a través de la Ley Nacional N°24.073 se crea el Fondo, integrado por el 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias Neto.
> 1996: mediante la Ley Nacional N°24.621 se establece el tope de $650 millones anuales como transferencia máxima a realizar a la Provincia de Buenos Aires, distribuyéndose el excedente entre las restantes jurisdicciones subnacionales, a excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En la misma se destaca que los fondos se girarán con destino específico a obras de carácter social, y serán exceptuados de coparticipación a municipios.
El punto crítico es que la implementación de transferencias de suma fija como mecanismo de asignación de recursos es viable en tanto exista estabilidad de precios, tal como sucedía en el momento de la constitución del FCB.
No obstante, dentro del actual contexto inflacionario y de aumento permanente de los recursos y erogaciones, esta suma fija se ha licuado tanto en relación a la recaudación que le dio origen, como así también en relación a su capacidad de brindar financiamiento.
Esto se evidencia comparando la importancia relativa del Fondo al momento de la fijación del tope (1996) frente a la actualidad, tanto en términos de financiamiento del gasto público bonaerense como en su incidencia en la estructura de ingresos.
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Comparando cualquiera de los datos, resulta evidente la licuación del Fondo e imperiosa la necesidad de readecuación del reparto de recursos, para lo cual proponemos alternativas de actualización y financiamiento, previa cuantificación de los recursos resignados por la Provincia de Buenos Aires.
En 2013, 12 provincias recibirán más fondos que Buenos Aires
Tal como se mencionó, el Fondo se nutre con el 10% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias Neto, aunque a partir de 1996, se reglamentó que el monto máximo transferible a la provincia de Buenos Aires quede fijado en $650 millones anuales. En otras palabras, se fijó el 10% de la recaudación de dicho impuesto como “piso” y la suma fija de $650 millones como “techo”.
Si el 10% de la recaudación supera los $650 millones anuales, el residual, denominado “Excedente del Fondo del Conurbano”, se transfiere al resto de las jurisdicciones subnacionales (excepto la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) según los coeficientes de coparticipación secundaria establecidos en la Ley Nº 23.548.
Vale subrayar que sólo en el año de su implementación (1996) se activó el “piso” del 10%, dado que el monto transferido fue inferior a los $650 millones fijados como “techo”.
En todos los años posteriores, y sobre todo después de la salida de la convertibilidad, el 10% de la recaudación de Ganancias Neto fue superior a la suma fija, convirtiéndose en más cuantioso el “residuo” del fondo que el fondo mismo.
Esto se debe a que la suma fija no se actualizó, mientras que la recaudación de Ganancias fue experimentando un sostenido crecimiento, sustentado en el mayor nivel de actividad, en la falta de actualización de las escalas para el segmento de personas físicas y en el crecimiento del nivel de precios, a partir de la falta de ajuste por inflación en la determinación del impuesto a pagar.
En el año de la salida de la Convertibilidad, la provincia de Buenos Aires recibía casi el 80% de los fondos totales transferidos, en tanto que dicho porcentaje sería de 3.8% en 2013, en base a una proyección de recaudación de Ganancias de $181.000 millones anuales.
La contrapartida lógica de esta caída es la pérdida de participación en la distribución secundaria de la renta federal, la cual pasó del 24.6% al 19.1% durante el período analizado, es decir, una merma de 5.5 puntos porcentuales que quedan en manos del resto de los estados subnacionales, como se verá a continuación.
Asimismo, si se compara contra la participación teórica que surge de la Ley Nacional 23.548, la provincia también se ve desfavorecida, ya que proporción legal es del 21.2%.
La dinámica descripta ha generado que el resto de las provincias aumentaran suparticipaciónhasta llegar al extremo de que en 2013, 12 provincias recibirían un mayor volumen de recursos que la provincia “beneficiada” por la creación del FCB. Si bien en un principio solamente Córdoba y Santa Fe recibían mayores recursos que Buenos Aires, en 2012 se agregaron Chaco, Entre Ríos, Mendoza, Santiago del Estero y Tucumán, en tanto que durante este ejercicio lo harían Corrientes, Formosa, Misiones, Salta y San Juan.
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Asumiendo que el impuesto a las Ganancias replica durante los próximos 2 años un crecimiento similar al proyectado para 2013 (33%), para 2015 apenas 3 provincias recibirían menos fondos que Buenos Aires (Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego).
Sin dudas, la falta de actualización del Fondo ha dado origen a esta contradicción, que permite que la mitad de las provincias terminen percibiendo mayores recursos que Buenos Aires, cuando la constitución del FCB tuvo como fin exclusivo la compensación financiera de esta jurisdicción.
¿Cómo corregir el dilema del Fondo del Conurbano?
• Alternativa I: Eliminación del Tope de $650 millones (Restitución de la Ley N°24.073)
Desde la implementación del límite al FCB, la pérdida de recursos para Buenos Aires totaliza $51.000 millones, monto que equivale al 75% del stock de deuda que acumulaba la provincia a diciembre de 2012.En adición a esto, durante el presente ejercicio se agregarían nada menos que $16.600 millones, un 35% más que el monto retenido en 2012 ($12.300 millones).
Teniendo en cuenta que la provincia requiere $12.000 millones para financiar un aumento salarial del 22% para sus 650.000 empleados públicos, se concluye que de eliminarse el tope se podría cubrir la totalidad del aumento mencionado e incluso quedaría un excedente de $4.600 millones, que habilitaría un aumento de hasta 31%, teniendo en cuenta que cada punto de suba de salarios implica un costo fiscal de $550 millones, de acuerdo a lo informado por la provincia.
Asimismo, la restitución de estos fondos permitiría reducir significativamente las emisiones de deuda previstas para 2013, que alcanzarían un valor de $17.800 millones de acuerdo a lo presupuestado.Si bien los recursos del FCB tienen una afectación específica (la inversión en obras de infraestructura social), los ejemplos planteados sirven para evidenciar la magnitud que ha alcanzado la pérdida de recursos ante la falta de actualización de la suma fija.
• Alternativa II: Creación de un Fondo Común, a distribuirse según Ley N°23.548
En 2do. lugar, consideramos un esquema que consiste en eliminar la suma fija de la provincia de Buenos Aires, redistribuyendo la totalidad del Fondo y su Excedente de acuerdo a los coeficientes de distribución secundaria fijada en la N°Ley 23.548. Esta redistribución mejoraría en casi $3.300 millones la coparticipación de la provincia durante 2013, equivalente al 80% del déficit financiero presupuestado para el presente ejercicio, permitiendo financiar cerca del 30% del aumento salarial del año.
Ahora bien, un punto no menor a considerar es el origen de los fondos adicionales que recibiría la provincia de Buenos Aires. En un principio, tanto la restitución de la versión original del FCB como la creación del fondo común sería financiado con una reducción en los recursos del resto de las provincias, la cual ascendería al 100% en el primero de los casos y al 20% en el segundo.
Si bien esta solución no requeriría financiamiento adicional de la Nación, daría lugar a una fuerte disputa entre la Gobernación de Buenos Aires y el resto de las Administraciones Provinciales, al ser la distribución un juego de suma 0.
De este modo, la financiación interprovincial no aparece como una alternativa viable, máxime teniendo en cuenta los fuertes desequilibrios fiscales que afrontan la mayoríade las jurisdicciones.
En consecuencia, la única resolución al dilema del Fondo del Conurbano pasa por la predisposición del Gobierno Nacional a financiar la pérdida de recursos que afrontarían el resto de las provincias.
Si bien las finanzas nacionales no son lo que eran, y por primera vez en once añoscerraron con déficit primario, el hecho que retenga el 75% de la recaudación tributaria anual es un fundamento más que suficiente para convalidar esta metodología de financiamiento. De hecho, la cesión de estos recursos no ampliaría significativamente la participación provincial en la distribución anual, que apenas pasaría del 25.4% al 27.3%, todavía muy lejos de los ratios observados en los primeros años del Siglo XXI.
Por último, debe concluirse que cualquiera de las soluciones propuestas, mejoraría la situación fiscal de la Provincia de Buenos Aires, pero en ningún caso deben ser tomadas como “la solución” al déficit estructural de la jurisdicción.
