La crisis tiene raíces estructurales en todos sus segmentos. Lo que ha entrado en crisis terminal no es esta policía en particular -pese a todos los elementos propios que tornan más profunda y dramática la situación- sino un modelo completo de seguridad e investigación que ya no responde a las necesidades de la vida moderna, a las expectativas sociales y a las exigencias que las nuevas formas de ilegalidad plantean a estos sistemas.
En este marco, se señalaba que la problemática no era "unitaria" sino que se trataba de una cuestión altamente compleja, que afectaba a los diversos componentes institucionales y áreas de gobierno vinculadas al tema, y cuyas expresiones más tangibles estaban dadas por el ineficiente desempeño de la justicia penal, la crisis del sistema de investigación de los delitos, el autonomía del sistema de seguridad privada, la ausencia de medios y orientaciones generales en materia de prevención, seguridad y persecución penal, los problemas del tránsito, la falta de una relación dinámica entre el sistema de seguridad y la comunidad, y la ineficiencia de las instancias y mecanismos de conducción política del sistema de seguridad.
Se trata de un problema complejo, global, regional, que no puede ser solucionado en el corto plazo, aunque sí tiene solución, en la medida en que se asuma la necesidad de redefinir, desde la base, la política de seguridad, la política judicial, las relaciones con la comunidad y la forma de conducir esa política.
En función de ello, se establecía un "plan de acción inmediata" para ser
implementado en los tres primeros meses por la intervención y que estaba centrado en la disolución de la Policía Bonaerense y la conformación de un "nuevo esquema del sistema de seguridad e investigación de los delitos".
Se debe acabar el ciclo histórico de esta policía porque ya no tiene
posibilidades de reconvertirse, responde a un esquema político y
técnico superado, y porque esa sola medida produce la redefinición
del problema y tiene la magnitud suficiente para recuperar el
liderazgo en el proceso de cambio y calmar las expectativas
sociales.
Es decir, según el plan, la existencia de un "cuerpo policial unitario, verticalizado" ya no era capaz de dar solución a la crisis planteada. En
consecuencias, se proponía "fraccionar" la estructura de la Policía Bonaerense y estructurar un nuevo sistema policial sobre la base de un conjunto de medidas centrales, a saber:
(i) la creación de una "Policía de Investigaciones" encargada de la
investigación criminal en colaboración con la Policía Judicial ya creada por medio de la ley de Ministerio Público;
(ii) el fortalecimiento de la Policía Judicial mediante el traspaso de los cuerpos técnicos y periciales de la actual policía;
(iii) la creación deun conjunto de "Policías de Seguridad a la Comunidad de base Departamental", estructurada en cada uno de los 18 departamentos judiciales existentes en la provincia de Buenos Aires y encargadas de la prevención del delito y del mantenimiento de la seguridad pública;
(iv) la creación de un nuevo cuerpo de seguridad encargado del "traslado de detenidos" y de "su custodia preventiva";
(v) la creación de una "Policía de Tránsito Autónoma" encargada de la seguridad vial.
En definitiva, ello significaba distinguir en el sistema policial diferentes
funciones básicas, tales como la investigación criminal, la seguridad comunitaria, la seguridad vial y la custodia y traslado de detenidos, y conformar análogamente diferentes policías encargadas de cada una de esas funciones, estructuradas organizativamente también en forma diferencial -conforme a su competencia funcional- y con sus respectivos órganos de conducción.
Se trataba, así, de un proceso de diferenciación funcional, desagregación organizacional y descentralización del mando.
Todo ello debía estar bajo la conducción política e institucional del titular del poder ejecutivo y de acuerdo a la estructuración de un nuevo modelo de gestión y gobierno de la seguridad pública. En consecuencia, en el plan se sugería la creación de una "nueva estructura política de dirección del sistema de seguridad" asentada fundamentalmente en la conformación de un "ministerio de Seguridad".
Simultáneamente a estos cambios, en el plan se proponía el fortalecimiento de la participación comunitaria en asuntos de seguridad, así como también la regulación del sistema de seguridad privada como parte componente del sistema provincial de seguridad pública y, como un aspecto central de la reforma propuesta, se planteaba la necesidad de sacar del seno de las dependencias policiales el conjunto de causas
penales que estaban siendo instruidas por funcionarios policiales y traspasarlas a la instancia judicial.
Pues bien, en el marco de estos parámetros fundamentales, tanto el gobierno provincial como los autores del mencionado plan interpretaban que la viabilización del mismo requeriría del apoyo político e institucional de los partidos políticos de la oposición.
Se entendía que, dada la magnitud de los cambios propuestos, no había
posibilidad de reformular exitosamente el sistema provincial de seguridad pública sin un acuerdo básico entre los principales partidos políticos de la provincia.
Para ello, en el plan se proponía la creación de una "comisión de altísimo nivel" presidida por el gobernador y compuesta por dos juristas representativos del oficialismo y de la oposición, un representante del sector religioso, otro del movimiento de derechos humanos, otro del sector empresarial, un observador del la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y un director operativo del plan.
Dicha comisión estaría encargada de supervisar el desarrollo del plan de reorganización, efectuar un informe conteniendo la situación de la seguridad provincial y sentar las bases de un nuevo sistema de seguridad, coordinar las actividades de las distintas áreas del programa operativo, convocar a los distintos sectores sociales y políticos
para que efectúen aportes y contribuciones al plan y asesorar al gobernador en todo lo relativo a la temática en cuestión.
No obstante, tanto la Unión Cívica Radical como el Frepaso, principales partidos de la oposición, rechazaron intervenir en esa comisión ya que, según evaluaron, ello implicaría comprometerse políticamente con el gobernador y con la conducción política del plan en cuestión.
Solamente estaban dispuesto a respaldar institucionalmente al gobierno provincial para la implementación del mencionado plan para lo cual propuso la creación de una comisión parlamentaria bicameralencargada del seguimiento y control del proceso de reforma a seguir. También se
comprometieron a votar los instrumentos legales necesarios para la implementación de la reforma.
Todo ello fue refrendado en una reunión que el gobernador Duhalde mantuvo el 22 de diciembre con algunos de los principales dirigentes nacionales y provinciales de ambos partidos.
El 30 de diciembre, la Legislatura Provincial sancionó la ley 12.068 por medio de la cual se convalidó la intervención de la Policía Bonaerense (art.1ro) y se creó la Comisión Bicameral encargada del "seguimiento y fiscalización de las políticas de prevención del delito, seguridad, criminalística, criminología e inteligencia y de los órganos y actividades que desarrollan las mismas en el ámbito de la provincia de Buenos Aires" (art.2do).
A dicha comisión, compuesta por "cuatro representantes de cada una de las Cámaras en igual número por la mayoría y la minoría" (art.3ro), se le fijó como objetivo "llevar a cabo un control directo y permanente de las tareas, medidas y normas que se implementen con motivo de la reorganización del sistema de seguridad" (art.4to).
Para ello, la comisión debía participar en la "elaboración de
todos los proyectos de ley a que diere lugar la reorganización del sistema de seguridad" (art.5to) y también debía producir "un informe periódico de carácter público cuando lo estime necesario" (art.6to).
Ese mismo día, la Legislatura también sancionó la ley 12.069 a través de la cual se creó el "Instituto de Política Criminal y Seguridad" como entidad "autónoma y de carácter técnico" encargada del "seguimiento del proceso de reestructuración del sistema de seguridad" y de la
"elaboración de planes, proyectos y propuestas tendientes a establecer políticas estables en la materia" (art.1ro).
En este marco, Duhalde nombró a Arslanián como presidente del IPCS y a Alberto Binder como director operativo del mismo. Asimismo, el Frepaso, sector opositor más comprometido que sus aliados radicales con el proceso de reforma policial y de seguridad en curso, designó a un conjunto de especialistas y técnicos para que coordinaran y/o participaran de una serie de programas de estudios y actividades dentro del marco del IPCS.
Durante los 90 días que duró la intervención de la Policía Bonaerense, se llevaron a cabo una serie de medidas básicas tendientes a reorganizar la estructura policial, conforme los parámetros centrales establecidos en el plan general.
En primer lugar, se pasó a retiro a toda la plana mayor de la Policía Bonaerense, se disolvió la estructura de conducción y de mandos y se dispuso el retiro de más de 300 Comisarios Generales y Mayores, lo que, en verdad, significó el descabezamiento de dicha estructura policial. Por su parte, en el área de seguridad, se disolvieron las Unidades Regionales de las que dependían las comisarías y éstas
pasaron a depender de las 18 nuevas jefaturas policiales creadas de acuerdo con las jurisdicciones territoriales de los departamentos judiciales componentes de la provincia de Buenos Aires. Asimismo, se inició el proceso de devolución de los expedientes y causas penales que estaban siendo instruidas o se hallaban en dependencias policiales a los tribunales respectivos.
Hacia febrero, ya se habían devuelto 35.000 causas judiciales, lo cual resultó clave para desafectar el personal policial encargado de realizar los sumarios de las mismas y destinarlo a tareas policiales de seguridad. No se trataba de una cuestión de menor envergadura, ya
que el primer relevamiento de personal policial indicó que una considerable parte del mismo -más del 50%- estaba destinado a atender estas tareas así como también a la custodia y traslado de detenidos y a la custodia de dependencias judiciales, edificios públicos y funcionarios.
A su vez, en el área de investigaciones, se disolvieron todas las Brigadas de Investigaciones -tanto las generales como las
especiales destinadas a combatir el narcotráfico, la sustracción de automotores, el cuatrerismo, las defraudaciones y estafas y otras cuestiones puntuales- y se conformaron 18 Delegaciones Departamentales de Investigaciones -DDI-, también según los departamentos judiciales, encargadas de llevar a cabo las investigaciones criminales.
Todo indicaba que la Policía Bonaerense había comenzado a dejar de
existir.
# Las propuesta de reforma del sistema de seguridad pública y reorganización del sistema policial provincial
A fines de marzo, el equipo de consultores que formó parte del Programa Legislación y Políticas de Seguridad encargado de la elaboración del marco legal de la reforma, presentó el dictamen final conteniendo el anteproyecto de "Ley Provincial de Seguridad Pública".
En los fundamentos del mismo se establecía con claridad que
ese era un anteproyecto de ley general que instituía y regulaba la seguridad pública y los componentes del sistema provincial de seguridad pública así como también el sistema policial provincial, la participación comunitaria, la seguridad privada y el control parlamentario del mismo.
En este marco general, la iniciativa legislativa propuesta por el IPCS conformaba una pieza legislativa única en la que se establecía y regulaba tanto el sistema provincial de seguridad pública en cuanto a su finalidad y componentes como el sistema provincial policial, la seguridad privada, la participación comunitaria y el control parlamentario.
Por su parte, el 31 de marzo de 1998, el poder ejecutivo provincial envió a la Legislatura el proyecto "ley de creación de la Unidad Ejecutora «Reequipamiento de las Policías de la Provincia de Buenos Aires»" a los fines de "atender el reequipamiento policial en el ámbito de la Provincia y la adquisición, construcción y refacción de los inmuebles necesarios para alojar en establecimientos especiales a los encausados criminalmente" (art.1ro).
Esta era la primera iniciativa referida al proceso de reestructuración del sistema de seguridad que el gobierno enviaba al parlamento. Aún no había hecho lo propio con el proyecto de ley que iría a regular el sistema provincial de seguridad y, particularmente, con el atinente a la
reorganización policial.
Resultaba llamativo que el gobierno enviara en primer término el mencionado proyecto de ley cuando todavía no se habían creado las "nuevas policiales" ni el "nuevo sistema policial". Con ello, el gobierno proponía, antes que nada, crear el mecanismo institucional para reequipar a las policías que aún no existían y para construir alcaldías de un sistema de custodia y traslado de detenidos que tampoco había sido instituido.
Algunos días más tarde, el 2 de abril, el poder ejecutivo envió a la Legislatura Provincial el proyecto de "ley de Seguridad Pública y Orgánica de las Policías de la Provincia de Buenos Aires". Este proyecto conformaba una pieza legislativa única en la que se establecía y regulaba tanto el sistema provincial de seguridad pública en cuanto a su finalidad y componentes, como el sistema provincial policial en cuanto
a su organización; ámbito de actuación; principios de actuación; funciones esenciales, conducción, descentralización operativa, división territorial, independencia funcional, dependencia jerárquica y organización de las Policías de Seguridad, de la Policía de Investigaciones Judiciales, de la Policía de Seguridad Vial
y de la Policía de Custodia y Traslado de Detenidos; ética policial; capacitación; así como también la participación comunitaria. No establecía nada respecto de la seguridad privada ni acerca del control parlamentario.
En un sentido general, la referida iniciativa fue elaborada sobre la base del proyecto oportunamente elevado por el IPCS y había seguido algunos lineamiento establecidos en él, aunque las diferencias con éste eran importantes.
Como respuesta a ello, y en el marco de un demorado abordaje parlamentario del proceso en curso, hacia fines de mayo, los partidos de la Alianza UCR-Frepaso presentaron dos proyectos de ley separados, a saber, el proyecto de "ley Provincial de Seguridad Pública" en el que se establecían los principios y bases fundamentales;
el sistema provincial de seguridad pública en cuanto a su finalidad y composición; la participación comunitaria en cuanto a sus principios generales y sus diferentes instancias organizativas; y el control parlamentario; y el proyecto de "ley Orgánica del Sistema Único Policial de la Provincia de Buenos Aires" en el que se instituía el "sistema único policial provincial" y se regulaban sus principios generales, composición y finalidad; los principios y procedimientos básicos de actuación policial; las misiones y funciones de las policías provinciales; la coordinación y
colaboración policial; la organización del sistema policial; el régimen y los
procedimientos disciplinarios policiales; y la formación y capacitación policial.
Ambas iniciativas estaban centralmente inspiradas en los proyectos de ley que habían sido elaborados por la UCR el mes anterior y, a su vez, tomaban algunos aspectos establecidos en el proyecto del IPCS.
Por su parte, el 12 de junio, el bloque de senadores del PJ presentó otros dos proyectos análogos a los presentados por la Alianza, es decir, un proyecto de "ley Provincial de Seguridad Pública" y un proyecto de "ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires". Cuatro días después, el 16 de junio, dichas iniciativas fueron tratadas en la Cámara de Senadores y, con el mayoritario respaldo de los legisladores del PJ, las mismas resultaron aprobadas y fueron inmediatamente remitidas a la cámara baja para su revisión. El 18 de junio, ésta en donde los partidos de la UCR y el Frepaso detentan la mayoría sobre el PJ, rechazó el proyecto enviado por el Senado Provincial y aprobó las iniciativas oportunamente presentadas por la Alianza.
Finalmente, el 15 de julio, el Senado rechazó los proyectos sancionados por la Cámara de Diputados y aprobó sinmodificaciones las iniciativas del PJ sancionadas en su seno el 16 de junio, las que fueron promulgadas como ley 12.154 Provincial de Seguridad Pública y ley 12.155 de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires.
Pues bien, a continuación, analizaremos comparativamente este conjunto de iniciativas en lo atinente al concepto de seguridad pública; el sistema policial provincial; los principios y procedimientos básicos de actuación policial; la aprehensión policial; la ética policial y el control disciplinario; la participación comunitaria; y el control parlamentario.
# La seguridad pública
El art.2 del proyecto del IPCS conceptualizaba a la "seguridad pública" como una situación de seguridad general, esto es, como la "situación política y social" en cuyo contexto los habitantes bonaerenses podrían gozar plenamente del conjunto de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Provincial.
Asimismo, en el artículo art.3do del proyecto se especificaba que la situación de seguridad pública implicaba "la acción coordinada y la interacción permanente" entre las dos instancias centrales y constitutivas de dicha situación, esto es, la comunidad
y el Estado.
De este modo, la seguridad pública se asentaba en y derivaba de la
compleja trama de interacciones establecidas entre el Estado y la comunidad. A su vez, en ese mismo artículo se fijaba el criterio de integralidad de la seguridad pública al establecer al "sistema policial provincial", a la "seguridad privada" y a la "participación comunitaria" como dimensiones configurativas básicas de la misma.
Por su parte, el proyecto oficialista retomaba y, con algunas modificaciones de forma, hacía suya la conceptualización de seguridad pública plasmada en la iniciativa del IPCS.
Del mismo modo, siguiendo la propuesta del IPCS, en el artículo art.3do del proyecto se establecía que la situación de seguridad pública
implicaba "la acción coordinada y la interacción permanente" entre la comunidad y el Estado.
A diferencia de estas iniciativas, en el proyecto de "ley provincial de seguridad pública" elaborado por la Alianza y oportunamente aprobado por la cámara baja no se explicitaba ninguna definición de seguridad pública.
En su art.2do, sólo se indicaba confusamente que "la seguridad pública importa para los ciudadanos, el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales". Y, además, en dicho artículo se establecía que "la seguridad pública es materia de competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento le corresponde al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires", con lo cual se restringía la misma a la esfera estatal-gubernamental.
Al respecto, cabe señalar que a través de esta propuesta normativa se daba forma a una concepción exacerbadamente estatalista de la seguridad, vale decir, a una concepción basada en un Estado activo e intervencionista y a una comunidad pasiva y no participativa. Sin embargo, si la seguridad pública es siempre seguridad de la comunidad, dado que ella supone la situación política y social en la que la comunidad tiene garantizado el goce pleno de sus derechos civiles, políticos y sociales, ella no puede suponer un Estado activo combinado con una comunidad pasiva.
La comunidad es el sujeto fundamental de la seguridad pública y ello, al
mismo tiempo, le impone al Estado, o puntualmente a su gobierno, el deber de promover y garantizar tanto una situación general de seguridad pública cuanto la igualdad de oportunidades y la efectiva participación comunitaria en la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública, así como en todos los asuntos referidos a la misma.
Esta concepción estaba mejor expresada en las iniciativas del IPCS y del poder ejecutivo, las que, al respecto, guardaban un carácter más integral conforme los objetivos de la reforma planteados desde el inicio
del proceso en curso.
Finalmente, en el proyecto de "ley provincial de seguridad pública" del PJ
sancionado por el Senado y luego convertido en ley, se intentaba resumir el aporte de las tres iniciativas anteriores, dando lugar a una situación contradictoria.
En efecto, en el art.2do se retomaba la propuesta establecida en la iniciativa aliancista, fijándose que "la seguridad pública importa para los ciudadanos, el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales" y que la misma "es materia de competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento le corresponde al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires".
Al mismo tiempo, en el art.3ro, se apropiaba de la propuesta del IPCS y del proyecto oficialista a través de la cual se prescribía que "la
seguridad pública implica la acción coordinada y la interacción permanente del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires y de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal, particularmente referidas a las Policías de la Provincia, a la seguridad privada y a la participación comunitaria".
Vale decir, mientras inicialmente se indicaba que la seguridad pública era "materia de competencia exclusiva del Estado" y con ello se excluía a la comunidad como instancia estructurante del sistema de seguridad pública, posteriormente se asentaba a la seguridad pública sobre el vínculo activo -"la acción coordinada y la interacción permanente"- existente entre el sistema institucional y la comunidad.
# El sistema policial provincial
En cuanto al sistema policial, el proyecto del IPCS creaba cuatro cuerpos
policiales provinciales, a saber, las "Policías Departamentales de Seguridad", la "Policía de Investigaciones", la "Policía de Seguridad Vial" y el "Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos".
Dichos cuerpos eran definidos como "instituciones civiles armadas de carácter profesional, jerarquizadas, obedientes, disciplinadas y en servicio permanente" y quedaban instituidos como el "instrumento policial" del sistema provincial de seguridad pública, indicando con ello que los mismos no constituían más que un componente específico de dicho sistema, vale decir, el componente coactivo del mismo preparado para ser utilizado e intervenir en forma "preventiva, disuasiva y/o mediante el uso efectivo de la fuerza, en resguardo de la seguridad pública".
En el proyecto, estos cuerpos provinciales cumplían el conjunto de las misiones y funciones básicas de toda policía en un sistema institucional moderno.
Las Policías Departamentales de Seguridad, cuerpo de carácter orgánico-funcional descentralizado, figuraban con la misión básica de prevenir delitos e intervenir en el mantenimiento o restablecimiento de la situación de seguridad pública.
Para ello, se les fijaba como funciones fundamentales las de recibir denuncias, impedir que los hechos delictivos tentados o cometidos fuesen llevados a consecuencias delictivas ulteriores, desarrollar planes de prevención de actividades y hechos delictivos o vulneratorios de la seguridad pública y de mantenimiento de la situación de seguridad pública, llevar a cabo acciones de vigilancia y protección de personas, eventos y lugares públicos, implementar mecanismos de disuasión frente a actividades y hechos delictivos y efectivizar las funciones previstas en el artículo 294 del Código Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires, siempre que no mediare la intervención inmediata de la autoridad judicial competente o de la Policía de Investigaciones.
Por su parte, la Policía de Investigaciones, cuerpo con estructura orgánica y de conducción centralizada y funcionamiento descentralizado, tenía como ejes funcionales básico intervenir en la investigación criminal, ya sea colaborando en la investigación penal preparatoria a cargo del Ministerio Público Fiscal y en las diligencias ordenadas por la autoridad judicial competente o sea efectuando, bajo la
conducción de la autoridad administrativa pero con el conocimiento previo del Ministerio Público Fiscal, las investigaciones predelictuales orientadas hacia la prevención de delitos complejos cometidos generalmente por organizaciones o asociaciones ilícitas altamente organizadas.
En tanto auxiliar de la justicia, se le fijaba como funciones centrales las previstas en los artículos 293, 294 y 297 del Código de Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires, las establecidas en los artículos 61 y 63 de la ley de Ministerio Público, y en otros plexos normativos para la policía en función judicial y todas aquellas que fuesen impartidas por la
autoridad judicial competente.
Pero, además, a los efectos de desempeñar esas labores y las investigaciones predelictuales, se establecía que este cuerpo policial
podría efectuar investigaciones científicas con el fin de desarrollar métodos y sistemas de diligenciamiento policial, elaborar estudios, análisis y estadísticas policiales sobre la base de la evolución de la criminalidad, organizar y mantener las capacidades y los servicios necesarios para realizar estudios e investigaciones acerca de delitos de alta complejidad y de policía científica, instalar y mantener actualizadas las bases de datos informatizadas necesarias para el cumplimiento de su misión, organizar y mantener servicios de identificación y planificar y coordinar operativamente los servicios logísticos, financieros y administrativos.
Acerca de las actividades "en función judicial" llevadas a cabo por este cuerpo, se establecía que esta policía no podría practicar "ningún tipo de diligencia o actividad de investigación para el esclarecimiento de un hecho delictivo, sin orden expresa de autoridad judicial competente mediante la cual se dispongan medidas procesales concretas" (art.49no).
Por su parte, en cuanto a la investigaciones predelictuales -llamadas
en el proyecto "investigaciones preliminares"-, se disponía que la misma
solamente tendrían lugar cuando existiesen "hechos, circunstancias o actividades" que pudiesen configurar un "acto preparatorio delictivo".
Asimismo, se fijaban criterios regulatorios muy claros para la puesta en práctica de las investigaciones preliminares.
En primer lugar, el titular de este cuerpo policial -el que, según la iniciativa, debía ser "un funcionario civil designado por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires con el acuerdo del Senado provincial"- debía formular expresamente las "directivas de investigación preliminar" en las que se debían establecer "las prioridades e hipótesis de trabajo" y "las instrucciones destinadas a la implementación de los diligenciamientos correspondientes", siempre con conocimiento del Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (art.52do).
A su vez, en las unidades encargadas de ejecutarlas, "toda diligencia propia de la investigación preliminar" debía ser ordenada "por escrito" por los titulares de las mismas y siempre "conforme a las directivas y
instrucciones expresamente emitidas por el titular del cuerpo policial" (art.53ro).
El tiempo de duración de las investigaciones preliminares no podría ser mayor de 60 días, sólo prorrogable por igual término (art.55to) y cuando durante las diligencias llevadas a cabo en ese período "no se conociere o verificare la comisión de delito", el titular de unidad debería informar las actuaciones en forma inmediata al Fiscal de Cámaras para que éste dispusiera "el archivo de la información producida en las bases de datos de ese cuerpo policial cuando la misma sea de interés para la labor judicial o la política criminal" u ordene "la destrucción de la información colectada" (art.58vo).
También se indicaba que "las directivas e instrucciones de investigación
preliminar, las órdenes de actuación y los informes de resultado" serían de carácter reservado y debían quedar registrados en un archivo actualizado al que debía tener libre acceso "la autoridad judicial competente que lo requiera y los miembros de la Comisión Bicameral de Control Parlamentario de la Seguridad Pública Provincial, por expreso pedido de los mismos" (art.59no).
Pues bien, dado que las actividades de investigación criminal preliminar implicaban, en gran medida, la recolección de información y producción de inteligencia policial, en el proyecto se establecían una serie de regulaciones referidas a la preservación y resguardo de los derechos ciudadanos. Así, se disponía que las directivas, instrucciones y órdenes de investigaciones preliminares debían elaborarse, planificarse y ejecutarse "sin vulnerar el honor, la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos y resguardo de las garantías constitucionales" (art.62do).
A su vez, se establecía que "las cuestiones relativas a la vida política del país y de la Provincia de Buenos Aires" no podrían constituir
"hipótesis de trabajo ni objeto de investigación preliminar" y se prohibía
expresamente "la reunión y análisis de información referida a los habitante de la Provincia de Buenos Aires motivado exclusivamente en su condición étnica, religiosa, cultural, social, política, ideológica, profesional, de nacionalidad, de género, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales o laborales, o con fines discriminatorios"
(art.63ro).
Finalmente, se proponía la creación de la "Policía de Seguridad Vial" encargada de "resguardar la seguridad pública en lo atinente al tránsito y transporte de personas, animales y vehículos terrestres que hagan uso de la vía pública provincial" (art.70mo), y del "Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos" a cargo de "la vigilancia y protección de los detenidos por la presunta comisión de delitos, durante su permanencia en las Alcaldías Departamentales y durante el traslado eventualmente dispuesto por la autoridad judicial competente" (art.77mo).
De este modo, la propuesta del IPCS brindaba una estructura policial asentaba sobre la base de una clara de diferenciación funcional y organizacional entre las labores básicas de prevención del delito y preservación de la situación de seguridad pública, por un lado, y la intervención en la investigación criminal, ya sea en función judicial o sea de tipo predelictual, por el otro.
El primer núcleo funcional recaía en las Policías de Seguridad Departamentales y en la Policía de Seguridad Vial, mientras que el segundo eje funcional era remitido a la Policía de Investigaciones.
A su vez, acerca de este tema, las diferencias del proyecto del poder ejecutivo respecto de la iniciativa del IPCS no eran en general relevantes. El proyecto gubernamental creaba cuatro cuerpos policiales provinciales, esto es, las "Policías de Seguridad", la "Policía de Investigaciones Judiciales", la "Policía de Seguridad Vial" y la "Policía de Custodia y Traslado de Detenidos".
Las "funciones esenciales" de dichos cuerpos eran, en general, las mismas que las establecidas en el proyecto del IPCS, excepto las fijadas para la "Policía de Investigaciones Judiciales", ya que ésta solamente podría intervenir en investigaciones criminales a requerimiento exclusivamente de las autoridades judiciales competentes. Se abandonaba, de este modo, la posibilidad de que este cuerpo policial efectuara las denominadas "investigaciones preliminares".
Un aspecto significativo lo constituía el hecho de que la iniciativa gubernamental no establecía ningún tipo de límites o regulaciones a las actividades de la Policía de Investigaciones Judiciales que supusieran la recolección de información y la producción de inteligencia policial en el marco de las investigaciones criminales que, a requerimiento de la autoridad judicial competente, debía emprender.
En efecto, no se especificaba nada en cuanto a la obligación de no vulnerar "el honor, la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos y resguardo de las garantías constitucionales" de las personas, así como también a la exclusión de "las cuestiones
relativas a la vida política del país y de la Provincia de Buenos Aires" como hipótesis de investigación y a la prohibición expresa de producir información sobre la base de la "condición étnica, religiosa, cultural, social, política, ideológica, profesional, de nacionalidad, de género, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales o laborales, o con fines discriminatorios" de las personas. Todas estas prescripciones estaban establecidas en la iniciativa del IPCS, pero fueron excluidas de la propuesta oficial.
Por su parte, en el proyecto gubernamental no se indicaba qué tipo de
institución era cada uno de los cuerpos policiales allí creados -esto es, si eran de carácter civil o militar- ni que función general desempeñaba el componente policial dentro del sistema de seguridad pública provincial. Apenas disponía la "descentralización operativa" de las policías indicando que poseían una "organización descentralizada" a los efectos de cumplir con eficacia sus funciones esenciales (art.19no) y estableciendo la extensión territorial de cada departamento judicial provincial sobre la base de los cuales se estructuraría la mencionada descentralización (art.20mo).
También se disponía la "independencia funcional" mediante la cual las funciones esenciales de cada cuerpo policial serían desarrolladas en cada uno de los departamentos judiciales mediante "estructuras
administrativas independientes" (art.21ro).
Ahora bien, las diferencias existentes entre estas iniciativas y el proyecto de la Alianza eran ciertamente sustantivas. El proyecto aliancista de "ley Orgánica del Sistema Único Policial de la Provincia de Buenos Aires" proponía en el art.1ro la conformación del "sistema único policial provincial" sobre la base de tres cuerpos policiales, a saber, las "Policías Departamentales de Seguridad" -a la que en otros
tramos del proyecto también denomina "Policía de Seguridad"- la "Policía de Investigaciones" y el "Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos".
En lo relativo a las funciones de las Policías de Seguridad, la iniciativa aliancista incluía la prevención de hechos delictivos y contravencionales y la realización de "investigaciones prevencionales" que no eran más que investigaciones de carácter predelictual.
A su vez, en el art.16 del proyecto se conceptualizaba a la investigación prevencional de manera semejante a lo que, más adelante, definiría como las "investigaciones preliminares" y que en la misma iniciativa aliancista, inspirados en el proyecto del IPCS, configurarían uno de los ejes funcionales atribuido a la Policía de Investigaciones.
Seguidamente, se establecían los requisitos procedimentales mínimos que se debía cumplir para realizar las investigaciones prevencionales en el ámbito de la Policía de Seguridad, aunque entre dichos requisitos no se establecía ningún tipo de límites a la producción de información de inteligencia predelictual.
De este modo, en la iniciativa aliancista, la Policía de Seguridad concentraba las misiones básicas de seguridad preventiva, seguridad vial e investigación criminal predelictual, lo que ciertamente implicaba una abierta forma de concentración funcional que, no sólo se oponía al objetivo de la diferenciación funcional que configuró una de las metas de la reforma orgánico-funcional del sistema policial, sino que ello generaba condiciones institucionales favorables a la rearticulación
encubierta de los circuitos informales que en otrora habían dado sustento al accionar de la "Policía Bonaerense". Se trataba, en suma, de una manera soterrada de rearticular el esquema institucional que caracterizaba a la Policía Bonaerense.
Pues bien, para brindar mayor confusión conceptual y normativa a las
deficiencias señaladas, en relación a las funciones de la Policía de Investigaciones y del Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos, el proyecto de la Alianza retomaba en forma textual y hacía propia la propuesta elaborada por el equipo del IPCS, con lo cual al primero de los cuerpos policiales mencionados se le fijaba como misiones básicas la de intervenir en la de "colaborar en la investigación penal preparatoria a
cargo del Ministerio Público Fiscal, y en las diligencias ordenadas por autoridad judicial competente" y la de "efectuar investigaciones preliminares en resguardo de la seguridad pública, con conocimiento previo del Ministerio Público Fiscal" (art.20mo).
De este modo, existía una duplicación funcional entre la Policía de Seguridad y la Policía de Investigaciones en lo atinente a la investigación predelictual -para una llamada "investigación prevencional" y para la otra "investigación preliminar" respectivamente-.
El único eje funcional de la Policía de Investigaciones que no
formaba parte de las misiones atribuidas a la Policía de Seguridad era el de intervenir en el proceso penal preparatorio a requerimiento de la autoridad judicial competente. O sea, que la iniciativa de la oposición aliancista, además de concentrar todas las funciones policiales en la Policía de Seguridad, también superponía algunas de las funciones esenciales de ésta con las de la Policía de Investigaciones, lo que empeoraba más aún su propuesta legislativa.
Asimismo, en la iniciativa aliancista se establecían los mismos criterios y
mecanismos administrativos-procesales para las investigaciones preliminares y las mismas regulaciones referidas a la preservación y resguardo de los derechos ciudadanos que habían sido propuestas en el dictamen del IPCS. Pero ello hacía más engorrosa esta propuesta legislativa, ya que dichos mecanismos y regulaciones estaban referidos a las investigaciones predelictuales que podían ser efectuadas por
la Policía de Investigaciones, pero no cabrían para el mismo tipo de investigaciones que podían ser desarrolladas por la Policía de Seguridad, todo lo cual ponía en evidencia que no se trataba más que de un proyecto ligeramente remendado.
Acerca de la "organización policial", la iniciativa de la Alianza instituía "una organización descentralizada administrativa, operativa y financieramente" (art.65to), conforme a la "extensión territorial de cada uno de los Departamentos Judiciales existentes en la Provincia de Buenos Aires" (art.66to).
A su vez, y en contradicción con lo anterior, se proponía una estructura centralizada y unificada de conducción y mando policial.
En efecto, en su art.67to se indicaba que el Ministro de Justicia y Seguridad ejercería la "conducción orgánica del Sistema Único Policial", al mismo tiempo que en el art.68vo se creaba la figura del "Director Provincial del Sistema Único Policial de la Provincia de Buenos Aires", funcionario que sería designado por el gobernador con acuerdo del Senado y que, conforme el art.69no, debería "conducir la Institución en forma permanente e Integral [...]; ejercer la administración central de la Institución y supervisar en forma permanente e integral la administración de los Jefes de las Policías Departamentales de Seguridad; coordinar y supervisar el funcionamiento armónico del Sistema Único Policial [...]".
En primer lugar, resultaba confuso el significado que allí adquiría el concepto "Institución", es decir, no resultaba claro si con ello se hacía referencia al sistema único policial conformado por las tres policías propuestas o, en su caso, si se hacía referencia a una de esas policías, más precisamente a las Policías de Seguridad que concentraba el grueso de las funciones atribuidas al sistema policial. En segundo término, no parecía haber un motivo fundado acerca de las razones por las cuales el mencionado director debía supervisar la labor administrativa de los Jefes de las Policías Departamentales de Seguridad y no así la de los titulares de los otros cuerpos policiales componentes del sistema, esto es, la del Director General Provincial del Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos ni la del Director de la
Policía de Investigaciones.
Asimismo, se disponía la creación de un "Consejo de Policía" integrado por "el Subdirector de la Policía de Seguridad, de Investigaciones y de Custodia y Traslado de Detenidos" y "la totalidad de los jefes de Policías de Seguridad Departamentales" (art.77mo), con la responsabilidad de asesorar y asistir al Director Provincial del Sistema Único Policial de la Provincia de Buenos Aires (art.76to).
Pues bien, esta organización institucional y el conjunto de imprecisiones
normativas e institucionales señaladas recreaban una estructura centralizada de conducción y funcionamiento policial y tendían a convertir al Director Provincial del Sistema Único Policial de la Provincia de Buenos Aires en un superjefe de policía con amplias atribuciones de conducción, particularmente, sobre la Policía de Seguridad, la que nucleaba las funciones de seguridad ciudadana, investigación predelictual y criminal y seguridad vial y, en consecuencia, configuraba el principal cuerpo del sistema policial.
De este modo, la propuesta legislativa de la Alianza provincial no parecía reflejar las bases institucionales alrededor de las cuales los dirigentes nacionales de la UCR y del Frepaso habían brindado su apoyo al plan de reorganización del sistema policial provincial. En este contexto, tendiendo en cuenta los objetivos de la reforma policial en curso, las iniciativas del IPCS y del poder ejecutivo resultaban más
adecuadas que la presentada y sostenida por la Alianza en la Legislatura Provincial.
Por su parte, el proyecto del PJ de "ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires" integraba el sistema policial provincial con la "Policía de Seguridad Departamental", la "Policía de Investigaciones en función judicial" y la "Policía de Seguridad Vial", a las que definía como "instituciones civiles armadas, jerarquizadas y con carácter profesional" (art.3ro).
A la Policía de Seguridad se le fijaba como eje funcional básico la prevención de delitos y el mantenimiento de la situación de seguridad pública, estableciéndose sus funciones esenciales sobre la base general de las propuestas mencionadas anteriormente.
Acerca de la organización de este cuerpo policial, la iniciativa establecía la "autonomía funcional, administrativa y financiera" conforme los departamentos judiciales existentes en la provincia de Buenos Aires (art.16to), sin perjuicio de la coordinación general que se le reservaba a la "Dirección General de Coordinación Operativa" (art.22do).
Asimismo, se creaba la "Dirección General de Evaluación de Información para la Prevención del Delito", la que, actuando en el
ámbito de la secretaría de Seguridad del ministerio de Justicia y Seguridad, tendría "una estructura técnica especializada en la realización de actividades de inteligencia policial conducente a la prevención del delito" (art.25to).
Se trataba, en definitiva, de la conformación de un organismo de inteligencia centralizado y funcionalmente dependiente del ministerio del ramo. No obstante, para la prevención y conjuración de delitos, que era la función básica atribuida en el mencionado proyecto a la Policía
de Seguridad, no se requería de una estructura centralizada de inteligencia como la que se estaba proponiendo. Su creación hacía que la Policía de Seguridad concentrara las misiones de seguridad ciudadana preventiva y la producción centralizada de inteligencia para la investigación criminal predelictual, lo que ciertamente implicaba una relativa forma de concentración funcional que iba a contramarcha del objetivo de la diferenciación funcional que configuró una de las metas principales de la reforma.
Entretanto, siguiendo la propuesta del poder ejecutivo, a la Policía de
Investigaciones en función judicial se le establecía como función básica la de intervenir en la investigación criminal a requerimiento y bajo las órdenes de la autoridad judicial competente, descartando la posibilidad de que desarrolle cualquier tipo de investigación predelictual bajo la autoridad administrativa.
No obstante, resulta significativo observar que las funciones específicas de "organizar y mantener las capacidades y los servicios necesarios para realizar investigaciones de delitos de alta complejidad y narcotráfico" y de "mantener actualizadas las bases de datos y sistemas informáticos necesarios para el cumplimiento de su misión" iban más allá de las tareas investigativas en función judicial que, conforme el proyecto, serían las labores básicas de este cuerpo policial.
En efecto, investigar delitos de alta complejidad, recolectar información y producir inteligencia configuran actividades no directamente vinculadas a la investigación penal preparatoria y, por ende, no necesariamente derivadas de las instrucciones emanadas de la autoridad judicial competente.
Además, de la redacción del proyecto surgía que dichas funciones podrían ser desarrolladas a requerimiento de la autoridad judicial o por orden de la conducción administrativa del mencionado cuerpo policial. Ello, incluso, se apuntalaba organizacionalmente cuando en el art.29 de la iniciativa se establecía que la Policía de Investigaciones en función
judicial estaría integrada, entre otras direcciones, por la "Dirección General de Investigaciones Complejas y Narcocriminalidad". Resultaba obvio que en el ámbito de esta dirección se llevarían a cabo las funciones mencionadas más arriba, lo que convertía a esta dependencia en otro ámbito de producción de inteligencia policial.
Asimismo, este conjunto de tareas, indispensables para toda investigación predelictual compleja, no estaban puntualmente reguladas, es decir, no se establecían los procedimientos y las instancias de desenvolvimiento mediante los cuales se llevarían a cabo las mismas. Solamente se prohibía "la reunión y análisis de información referida a los habitante de la Provincia de Buenos Aires motivado exclusivamente en su condición étnica, religiosa, cultural, social, política, ideológica, profesional, de nacionalidad, de género, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales o laborales, o con fines discriminatorios", haciendo propio lo dispuesto al respecto en el proyecto del IPCS (art.28vo).
A su vez, en el ámbito de la Policía de Investigaciones en función judicial, se creaba la "Dirección General de Policía Científica" con la misión de realizar "todos los estudios técnicos y científicos que le sean requeridos en un proceso judicial" y de desarrollar "métodos científicos conducentes a descubrir todas las circunstancias del delito" (art.30mo). Y finalmente, en cuanto a la Policía de Seguridad Vial, al igual que al Servicio de Custodia y Traslado de Detenidos -al que inicialmente en el
proyecto no se lo consideraba un cuerpo componente del sistema policial provincial-, se le fijaban las funciones ya establecidas en las otras iniciativas comentadas precedentemente.
Pues bien, la propuesta del PJ, luego sancionada como ley 12.555, lograba una diferenciación funcional entre la Policía de Seguridad y la Policía de Investigaciones en función judicial mejor delimitada que la propuesta de la Alianza. Pero no estaba exenta de aspectos contradictorios, destacándose, al respecto, que, tal como se señaló, en la órbita de cada uno de estos cuerpos se proponía la conformación de
sendos organismos y/o estructuras de información e inteligencia que no se condecían con las funciones establecidas en la iniciativa para dichas policías.
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(*) Ex subsecretario de Seguridad de la provincia de Buenos Aires.
Texto completo en
www.cels.org.ar/Site_cels/documentos/a_docs_trabajo/2_violencia/violenci...
Trabajo presentado en el Seminario Las Reformas Policiales Argentinas, Centro de Estudios Legales y Sociales, Ciudad de Buenos Aires, Argentina, 1998.
