Su talón de Aquiles ha sido la economía y las finanzas públicas. Su administración no ha sido capaz de mantener a flote las finanzas del Gobierno sin recurrir a créditos con tasas de interés altas que comprometen los presupuestos futuros al tener como condición el pago de amortizaciones (cuotas para disminuir de forma gradual la deuda) más altas.
Un ejemplo: en 2023, los pagos de intereses incluidos en el presupuesto (US$1.016 millones) fueron superiores al presupuesto devengado del ramo de Salud (US$1.008 millones). Con el nuevo endeudamiento, ese gasto crecerá más.
Aunque ha sido normal que distintas administraciones presidenciales cubran un porcentaje del presupuesto con deuda, la Administración de Bukele lo ha llevado al extremo: una búsqueda de acreedores con requisitos laxos o que no exigen rendición de cuentas del uso de los fondos que están prestando. El Gobierno ha optado por colocar deuda en el mercado internacional a tasas de usura (de más del 10%). Además, esta administración ha implementado una política de ocultamiento de información que impide saber cómo se están gastando esos desembolsos de “financiamiento externo”.
La Administración de Bukele no ha implementado una reforma fiscal que recorte gastos innecesarios e incremente la recaudación, sino que conforme se endeuda más, gasta más de manera opaca.
Para mantener esta práctica, ha dejado de honrar compromisos que en años anteriores eran cumplidos en los presupuestos. Por ejemplo, el 19/12/2022, la Administración Bukele acordó no pagar por 4 años su deuda con el fondo de pensiones: más de US$2.000 millones.
Aunque el Gobierno presume que no ha caído en impago con sus acreedores, lo cierto es que sí ha dejado de pagar su deuda con los trabajadores activos que mes a mes aportan sus cotizaciones a las AFP (N. de la R.: Administradoras de Fondos de Pensión, sistema por capitalización) para hacer crecer el fondo de pensiones con el que se pagarán sus prestaciones de jubilación.
12% anual en dólares
A esa medida hay que sumar la supresión del Fodes (Fondo del Estado para financiar municipalidades) y la disminución de alcaldías (de 262 a 44 gobiernos locales), que ha permitido un ahorro de más de US$800 millones, reorientados a una institución que controla Casa Presidencial: la Dirección de Obras Municipales, que ahora se encarga de manejar una de las billeteras más grandes para la asignación de los contratos de obra pública a las empresas constructoras.
Si el Gobierno encuentra más “alivios de este tipo” -dejar de pagar compromisos como los aportes al fondo de pensiones y eliminar obligaciones financieras con las alcaldías- puede que en el 2do. quinquenio de Bukele, que inicia este próximo 01/06/2024, incremente sus gastos (que son muy superiores a sus ingresos) y mantenga el mismo ritmo de endeudamiento. Pero el Gobierno requerirá apagar fuegos a través de la suscripción de créditos con tasas más altas de interés para seguir pagando préstamos por vencer y poder sostener el funcionamiento de su Gobierno.
Y ya hay muestras: a escasos días de que inicie su 2do. e inconstitucional periodo presidencial, está por suscribirse más deuda (US$2.500 millones) para sostener el 2do. quinquenio del presidente Bukele. Esta nueva deuda incluye una emisión de bonos de US$1.000 millones en el mercado internacional a una tasa de interés del 12%, una de las tasas de interés más altas de la posguerra. Hacienda también logró una segunda autorización legislativa para emitir otros US$1.500 millones en bonos (otro tipo de deuda) que fue conocida en la plenaria de la Asamblea Legislativa de la penúltima semana de mayo de 2024.
David Rivard
Hacienda entregó una escueta explicación del destino de este nuevo endeudamiento, a través de una pieza de correspondencia recibida el 20/05. El escrito describe que piden autorización para suscribir esta deuda como parte de una “estrategia de reestructuración de pasivos”, es decir, un nuevo crédito para pagar otros créditos que están próximos a vencer. “Estos títulos valores de crédito, otros instrumentos financieros y/o una combinación de los mismos se destinarán para necesidades generales de presupuesto del Estado y/o financiación de operaciones de manejos de pasivos”, dice la pieza de correspondencia.
El destino de los desembolsos recibidos de acreedores en el Presupuesto General de la Nación es desconocido, debido a que Hacienda reservó toda la información contable que maneja la Dirección General de Contabilidad Gubernamental. La Administración Bukele había prometido en 2021, a través de una “Política de Endeudamiento del Sector Público Financiero”, que la deuda que se gestione de 2019-2024 solo se iba a usar para prioridades estratégicas: “el objetivo primordial es que las entidades cuenten con los fondos necesario para financiar inversiones públicas, acorde a las prioridades estratégicas del Gobierno, el Plan Cuscatlán y otros planes sectoriales”, dice la política elaborada por el Ministerio de Hacienda.
Los desembolsos de créditos no sirvieron para cumplir el Plan Cuscatlán: el Gobierno de Bukele incumplió el 78% de las promesas de ese plan, es decir, 46 promesas incumplidas en obras públicas, economía, transparencia, educación. El Gobierno creó el 28/09/2021 la Agencia de Desarrollo y Diseño de Nación, dirigida por el estadounidense David Rivard, pero a la fecha son desconocidos los planes que ha elaborado esa oficina y el Consejo de Ministros tampoco ha dado a conocer las acciones incluidas en estos “planes sectoriales” para poder evaluar su nivel cumplimiento.
Comprar tiempo
Entre 2020 y 2024, el FMI mantuvo pláticas con el Gobierno de El Salvador para facilitar un fondo de US$1.300 millones, destinado y atado a una serie de recomendaciones de transparencia y metas fiscales. Entre los puntos que entramparon un acuerdo con el FMI fue la negativa del Gobierno a quitar al Bitcoin el reconocimiento como moneda de curso legal -que ostenta desde septiembre de 2021- y la falta de voluntad del Gobierno a establecer un programa de transparencia fiscal, que permita conocer cómo se están utilizando los recursos.
En 2022, el Gobierno luchaba para no caer en 'default' -no poder honrar sus compromisos con acreedores a tiempo- y poder hacer los pagos de vencimientos de bonos. A finales de marzo de ese año, el Gobierno comunicó a inversores de Wall Street sus 3 planes -o escenarios- para obtener US$4.852 millones y evitar el default entre 2022 y 2024. El escenario 2 -descrito en el documento- se denomina “reforma de pensiones y mercado local de deuda” e incluye una lista de medidas de emergencia a implementar ante la falta de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. La poca información financiera disponible de Hacienda permite concluir que el Gobierno logró comprar tiempo gracias a desembolsos de préstamos recibidos entre enero de 2022 y abril de 2024: US$4.559 millones (de los US$7.767 millones en créditos desembolsados en el quinquenio). El ajuste fiscal con el recorte de gastos establecido en la reforma de pensiones y la supresión del Fodes permitió al Gobierno mantenerse temporalmente a flote.
¿Cuánto tiempo ha comprado el Gobierno a la espera del acuerdo con el FMI? El Ejecutivo declaró bajó reserva los estudios actuariales de la reforma de pensiones, aprobada el 19/12/2022. Sin esa información, es incierto establecer una fecha en la que el Gobierno necesitará ese acuerdo con el FMI para cubrir gastos que están quedando desfinanciados a futuro, por ejemplo, el agujero de más de US$2.000 millones que se está creando en el fondo de pensiones por la moratoria de pagos de cuatro años. No está claro si el Gobierno en 2026 prorrogará esa moratoria de pagos de su deuda con el fondo de pensiones. ¿Cuánto tiempo ha comprado el Gobierno a la espera del acuerdo con el FMI? El Ejecutivo declaró bajó reserva los estudios actuariales de la reforma de pensiones, aprobada el 19/12/2022. Sin esa información, es incierto establecer una fecha en la que el Gobierno necesitará ese acuerdo con el FMI para cubrir gastos que están quedando desfinanciados a futuro, por ejemplo, el agujero de más de US$2.000 millones que se está creando en el fondo de pensiones por la moratoria de pagos de cuatro años. No está claro si el Gobierno en 2026 prorrogará esa moratoria de pagos de su deuda con el fondo de pensiones.
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La circulación del bitcoin impide el esperado acuerdo de El Salvador con el FMI.
Bitcoin y No Transparencia
El 20/03/2023, un equipo de técnicos del FMI terminó su visita a El Salvador para la elaboración del Informe del Artículo IV , que suele incluir un diagnóstico de cómo están las finanzas públicas y una sugerencia de medidas. “Las autoridades no autorizaron la publicación del reporte elaborado por el staff ni los comunicados de prensa”, dice un escueto comunicado del FMI, del 20/03/2023, que explica que el Gobierno de El Salvador se opuso a transparentar la información recogida por esa misión técnica.
Un comunicado de la visita de febrero de 2023 y un informe anterior del FMI, que no fue reservado, ya incluía una serie de recetas que no fueron bien recibidas por el Gobierno. 'Instamos a las autoridades a reducir el alcance de la Ley Bitcoin, removiendo su estatus de moneda de curso legal', dice una de las recomendaciones de ese informe anterior.
El FMI también pedía un programa de transparencia con estos componentes: 'mejorar los procedimientos de compras incluyendo información de los beneficiarios finales de los contratos adjudicados'; 'mejorar la rendición de cuentas de fondos Fopromid'; 'fortalecer la transparencia fiscal, incluido el uso de los fondos destinados para atender la emergencia del Covid-19'; 'definir parámetros para auditar a Chivo y Fidebitcoin'.
Cuando asumió la Asamblea con mayoría oficialista, el 01/05/2021, una de las primeras acciones fue dar un golpe al órgano judicial, con la destitución de los magistrados de la Sala de lo Constitucional. También destituyeron al fiscal general. Impusieron a un fiscal que archivó las investigaciones de un expediente conocido como'Catedral', que investigaba US$71 millones en irregularidades en compras de alimentos, con fondos Covid-19. La Fiscalía anterior había allanado el Ministerio de Salud e investigaba la gestión de US$20 millones de los US$31 millones del presupuesto para equipo de protección e insumos médicos comprados durante la pandemia. Esa misma Asamblea oficialista aprobó una Ley de Amnistía a los delitos que pudieron haberse cometido en la gestión de recursos para atender la pandemia.
Ayuda multilateral
Los 5 principales organismos internacionales para los intereses de la administración Bukele han sido el BCIE, BID, CAF, JICA y el Banco Mundial. Esa clase de acreedor ha aportado US$2.973 millones de los US$7.767 millones en desembolsos recibidos en los presupuestos de 2019 a 2023. El Faro preguntó el 23 de mayo al BCIE, BID, CAF y Banco Mundial si pueden garantizar con información -como auditorías- el buen manejo de los recursos desembolsados al Gobierno y también se les preguntó si no les preocupa que el Gobierno haya reservado la información de ejecución presupuestaria, pero al cierre de esta nota no hubo respuesta de ninguno de estos organismos internacionales.
Los contratos con organismos internacionales suelen incluir cláusulas de transparencia, anti-fraude y anti-corrupción. A pesar de estas reglas, han continuado apoyando al Gobierno que ha reservado toda la información sobre ejecución presupuestaria. En marzo de 2023, El Salvador fue expulsado de la Alianza por el Gobierno Abierto, por el desmantelamiento de su sistema nacional de transparencia y por la ausencia de rendición de cuentas sobre el uso de los fondos públicos. El Faro pidió una entrevista al ministro de Hacienda, Jerson Posada, por correo el 28/05 y uno de los temas incluidos era si en este 2do. periodo de Bukele pondrán fin a la reserva de información de ejecución presupuestaria, pero al cierre de esta nota no hubo respuesta.
El desmantelamiento de la democracia en El Salvador ha tenido pocas repercusiones en los flujos de desembolsos. El único cambio significativo ocurrió en 2021, con el BCIE, BID y Caf. Entre 2019 y 2020, el BID iba camino a convertirse en el Organismo que más fondos entregaba al Gobierno de El Salvador para financiar proyectos del presupuesto, pero a partir de 2021 recortó sus aportes al Gobierno, coincidiendo con el golpe al órgano judicial asestado por Bukele. El BCIE y CAF, en cambio, aumentaron sus aportes a partir de ese momento al proyecto de concentración de poder del clan Bukele. BCIE y CAF aportaron US$1.030 millones y US$301 millones, respectivamente.
El FMI
En 2020, durante la pandemia, el FMI puso a disposición de los países un fondo especial y El Salvador tuvo acceso a US$393 millones. Desde entonces, el Gobierno ha estado en conversaciones para obtener un Acuerdo con el FMI por US$1.300 millones (a 3 años, 2021 a 2024). Hacienda había marcado en su calendario que para 2021 ese acuerdo ya debía estar ratificado, según un documento interno de Hacienda al que El Faro tuvo acceso. Ese dinero es clave para mantener a flote las finanzas del Gobierno en el 2do. mandato de Bukele.
Aunque el FMI ha frenado esta línea de crédito, el Banco Mundial ha aportado US$237 millones para los presupuestos de 2019 a 2023. Fue en 2022 cuando más desembolsos aportó y están asociados a gastos de recuperación de la pandemia, US$146 millones. También han apoyado la política de la primera infancia impulsada por la primera dama, Crecer Juntos, con casi US$50 millones.
Además de los organismos internacionales, hay otros 2 tipos de acreedores cuyos desembolsos mantuvieron a flote al Gobierno en este primer quinquenio: US$1.788 millones fueron aportados por inversores locales (la banca privada) y US$2.788 millones provinieron de las colocaciones de bonos en el mercado internacional. Son estos 2 acreedores los más interesados en que el Gobierno firme un acuerdo con el FMI que garantice la liquidez necesaria para hacerle frente a sus obligaciones financieras.
Entre los inversores nacionales, el Gobierno ha recurrido a la banca privada local para gestionar que compren más deuda estatal y la gremial de banqueros se ha sumado a los llamados del Gobierno. 'Los bancos privados de El Salvador han confirmado que participarán activamente en este programa de emisiones del país, contribuyendo de esta manera al crecimiento económico sostenible de El Salvador', dice un comunicado de Abansa -la asociación de la banca privada de El Salvador- publicado el 24/08/2023. Eso significa que la banca privada usará más dinero de los depósitos de la población para comprar más deuda estatal.
El anuncio del contenido del acuerdo no vino del Gobierno, sino de un escueto comunicado redactado por la gremial de banqueros del país: 'Los bancos han propuesto una estructura de emisiones locales a plazos de 2, 3, 5 y 7 años que permitirá reducir los niveles de deuda pública de corto plazo y obtener un mejor perfil de vencimientos de las obligaciones financieras de El Salvador a mediano plazo'.
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