Que le pregunten a Braga Menéndez y Artemio: ¿Qué hacemos con el gasoil?

SANTIAGO DE CHILE (EDICIÓN i). Hay un elemento común al que queremos referirnos en el presente artículo: el factor político como variable que influye en el riesgo energético. Esta variable es de enorme amplitud comprendiendo la inestabilidad político-militar de los países del golfo pérsico; la corrupción y delincuencia en Nigeria y otros países africanos productores de petróleo; y la mala práctica de revisar e incluso incumplir los contratos de inversión como acontece en el último tiempo en la región latinoamericana.  En efecto, uno de los rasgos de la realidad latinoamericana actual es la existencia potencial de una crisis energética y sus indeseados efectos en la economía. Realidad que a su vez es compleja, puesto que algunos países tienen abundancia y disponibilidad de tales recursos (Venezuela con el petróleo, por ejemplo), otros, en cambio, son fuertemente dependiente de la importación de los mismos (Chile y Uruguay), y terceros los tienen pero en un escenario de potencialidad dado que no disponen del financiamiento adecuado para optimizar su explotación y a la vez no constituyen escenarios atractivos para atraer la inversión de capitales privados externos.
 
 Como se puede ver, el escenario es incierto para Latinoamérica, pero también se complica para USA ya que cubre buena parte de sus necesidades de combustibles fósiles con producción regional, a lo que se suma España ya que una parte significativa de las empresas del sector energético de ese país cuentan con importantes inversiones en la región.
 
 Un segundo componente de la realidad es que el crecimiento económico plantea una mayor demanda de estos recursos, lo cual incrementa las vulnerabilidades de algunos y deja al descubierto las falencias de otros. Hay pues un riesgo físico involucrado que puede expresarse no solo en la escasez de recursos energéticos, sino también en la declinación de las reservas existentes, en la reducción de la producción o disminución de la calidad de la misma.  El diagnóstico se cierra afirmando que mientras aumenta la demanda y se consolida el déficit en exploración, explotación, infraestructura para su refinamiento y transporte todo lo cual requiere grandes inversiones, los Estados – que tienen un rol preponderante en materia energética de manera directa o indirecta – responden en varios casos alterando las reglas del juego a través de medidas gubernativas que importan ejercer discrecionalidad y generar inseguridad jurídica en los climas de negocios. Más que la lógica económica prima una visión ideológica de corto plazo sobre el sector energético, principalmente por aquellos países que están en posesión de estos recursos.
 
 Dentro de tal abanico de debilidades nos centraremos en el escenario de la región sudamericana desagregando analíticamente los componentes del factor político que inciden negativamente en la seguridad energética.
 
 
 1. Instrumentalización de los recursos energéticos
 
 Algunos países sudamericanos que poseen recursos como el petróleo han tendido a hacer un uso preferentemente político del mismo. Estos pueden ser de corto alcance como acontece en Ecuador y Venezuela donde parte de ellos se reasignan para financiar medidas sociales redistributivas, algo típico de los esquemas populistas.
 
 Los instrumentos a usar son variados y van desde el poner un tope a la acumulación de reservas del Banco Central para traspasar lo que va más allá del umbral a disposición del gobierno (Venezuela) hasta aumentar los impuestos, disponiendo incluso un reparto obligatorio paritario entre el Estado y las empresas privadas de las llamadas utilidades extraordinarias.
 
 También la instrumentalización puede darse con una mayor perspectiva estratégica, como acontece en el caso venezolano al comprar bonos de la deuda pública de países de la región o proporcionar petróleo a precios fuertemente subsidiados a los gobiernos que considera aliados como son los casos de Cuba y Bolivia.
 
 El propósito del presidente Hugo Chávez es ir consolidando un polo anti norteamericano a través de la Alternativa Bolivariana para las Américas que quiere contraponer al ALCA. De allí que la generosidad que muestra con los aliados se transforma en agresividad con quienes suscriben acuerdos de libre comercio con Estados Unidos como ha ocurrido con Colombia y Perú.
 
 La estrategia energética venezolana esta así directamente asociada a consideraciones de orden político. En lo interno a financiar una política monetaria y fiscal expansiva con fines electorales y en lo externo a ofrecer recursos financieros y energéticos a países deficitarios a cambio de alinearlos o neutralizarlos respecto de su discurso confrontacional, lo que equivale a operacionalizar la bonanza petrolera en función de potenciar conflictos.
 
 Bolivia, con el gas natural, también se suma al uso político de los recursos que se derivan de él, al señalar en el decreto de nacionalización de las empresas que operan en el sector gasífero que es el Estado y no ellas quien fija el volumen y precio de las exportaciones que sea realizan a Argentina y Brasil, donde debe considerarse un alza y, además del incremento porcentual de los impuestos que las concesionarias deben pagar.
 
 2. Inseguridad jurídica
 
 En los últimos años se ha incrementado la intervención del Estado en el ámbito de las inversiones, entre ellas las del sector energético, a través de la vía de la revisión compulsiva o del desconocimiento de la vigencia práctica de los contratos. La alteración unilateral por los gobiernos de los convenios de inversión ha hecho que varios acuerdos se tornen obsolescentes y que, en definitiva, el Estado de Derecho se relativiza generando incertidumbre en el ámbito de las inversiones,
 
 A comienzos de la década, en medio de la crisis financiera por la que atravesó la Argentina el gobierno estableció la pesificación de la economía y por lo mismo las tarifas convenidas con las empresas concesionarias del gas y electricidad se trasladaron a la moneda local y además impuso un congelamiento tarifario del cual se ha ido saliendo parcial y paulatinamente.
 
 Pocos años más tarde, el gobierno se vio enfrentado a un aumento de la demanda energética interna –tras la recuperación de la economía- la cual no se podía enfrentar por insuficiencia en el plano de la infraestructura.
 
 La respuesta fue una nueva intervención estatal que vulneró los contratos: se restringieron las exportaciones de las concesionarias privadas a países vecinos como Chile.
 
 En más de una oportunidad el Presidente Kirchner ha señalado que en materia de suministro de gas natural el problema es entre empresas privadas que operan en la Argentina y en Chile, no reconociendo que el incumplimiento de los volúmenes de exportación es responsabilidad directa de su administración dado que es ella quien fija los límites a las cuotas de venta.
 
 La observación de los contratos en ambos casos, tarifas y exportación de gas, es algo que ha sido secundario para dos gobiernos de ese país.
 
 En Venezuela el desconocimiento de los contratos ha sido por partida doble. De un lado, la imposición de impuestos con carácter retroactivo; y de otro, la obligatoriedad para los inversores privados en el sector petrolero de establecer ‘joint ventures’ con el Estado.
 
 Esto se hace extensivo al sector gasífero al disponerse que la petrolera estatal Pdvsa deba controlar cualquier construcción nueva de gasoductos y plantas de explotación de gas natural licuado.
 
 En el primer caso, la empresa británico-holandesa Royal Dutch/Shell fue removida por el gobierno de su calidad de socio extranjero en el proyecto de gas natural Mariscal Sucre en represalia por no haber aceptado la decisión del gobierno de pagar impuestos retroactivos.  En el segundo, el Estado tomó el control de dos campos petroleros operados por los inversores italianos y franceses por que las respectivas compañías no aceptaron transformar sus contratos en joint ventures con Pdvsa aceptando una participación mayoritaria de ésta.
 
 El alto riesgo expropiatorio existente, lo justifica el Presidente Chávez señalando que es una forma de asegurar la soberanía en las reservas petroleras de Venezuela. Con todo, hay que afirmar que la precariedad del derecho de propiedad no sólo es visible en el sector petrolero sino en la actividad económica privada en general.
 
 En Bolivia, uno de los países más pobres de la región, el Presidente Morales firmó un decreto por el cual hace efectiva la nacionalización de los hidrocarburos, lo que estaba contemplado en la Ley de Hidrocarburos promulgada en el gobierno anterior, y con presencia militar ocupó físicamente las instalaciones.
 
 De acuerdo al reciente Decreto las empresas extranjeras que operan en el sector deberán entregar toda su producción a YPFB y suscribir nuevos contratos de concesión dentro de 180 días o irse.
 
 Además, se dispuso que el Estado se apropiara de las acciones de empresas mixtas a fin de tener más del 50% de la propiedad de ellas. Que las afirmaciones sobre la propiedad accionaria no fueron declamativas lo corrobora de hecho la intervención de dos Administradoras de Fondos de Pensión pertenecientes al grupo financiero español BBVA (Previsión Bolivia) y la aseguradora suiza Zurich (Futuro de Bolivia) al tener que transferir a título gratuito al Estado, en un plazo de tres días, las acciones que poseen en tres empresas petroleras nacionalizadas.
 
 Cualquier indemnización al respecto fue descartada por Morales haciendo presente que, a su juicio "no estamos expropiando a nadie, solo estamos recuperando lo que corresponde al pueblo de Bolivia".
 
 También Ecuador se suma a esta ola de estatización al dar por terminado unilateralmente el contrato con la petrolera estadounidense Occidental, a raíz de esta decisión la empresa deberá devolver inmediatamente al Estado las áreas contratadas, los equipos y las maquinarias utilizadas tanto en la exploración como en la producción.
 
 Esta compañía es responsable de casi el 20% del crudo ecuatoriano y sus inversiones alcanzan a los US$ 1.000 millones desde su llegada en 1999. Este puede ser el primer paso para la nacionalización de la industria petrolera del Ecuador.
 
 En la Argentina, por último, el gobierno advirtió que caducará las concesiones petroleras a las empresas cuando considere que sus inversiones no registran los niveles adecuados.
 
 Con ello quiere evitar que las empresas del sector concentren su atención en las zonas más productivas y dejen abandonados los yacimientos de menor rendimiento, implicando la amenaza de una medida administrativa que constituye una clara intervención del Estado en lo que es propio del ámbito que corresponde a las decisiones empresariales.
 
 3. Infraestructura deficitaria
 
 Este escenario poco atractivo a la inversión privada –especialmente extranjera – se da en un contexto de creciente demanda energética que habla de una relación con el mayor crecimiento que experimentan algunos países de la región.
 
 La inclusión en este análisis de esta debilidad no es ciertamente para enfocar su aspecto e incidencia técnica, sino para resaltar el factor político concurrente en ella.
 
 Bolivia, por ejemplo, que es un gran proveedor potencial de gas natural tiene carencias financieras profundas que hacen imposible que el Estado pueda por sí solo explorar y explotar aquel recurso.
 
 Cuando a comienzos de la década este país tenía la posibilidad de construir redes de gasoductos que le permitiera proyectar la exportación más allá del vecindario, los estallidos sociales, las consignas nacionalistas y la visión política de corto plazo hicieron abortar tal alternativa de expansión.
 
 Posteriormente, con la nueva Ley de Hidrocarburos vino el incremento de los impuestos sobre la producción del 18% al 50%, y luego la nacionalización. El avance en infraestructura quedó suspendido.
 
 Sin embargo, si Bolivia logra financiar sus proyectos de inversión en el área energética, obteniendo beneficios desde una gestión enfocada a la productividad y la eficiencia y de esa manera incrementar los recursos para el estado y su distribución en programas sociales.
 
 En este caso es claro que quien podría financiar la demanda de recursos es el presidente de Venezuela, Hugo Chávez.
 
 Lo importante no es la propiedad de las empresas sino la aceptación del mercado como mecanismo para asignar los recursos a invertir y la gestión de las compañías y es precisamente en este punto donde surgen las dudas del modelo que intenta imponer el presidente de Venezuela en la región.
 
 La Argentina es otro caso ilustrativo: disponiendo de gas natural para exportar sufre una crisis de abastecimiento debido a una mayor demanda interna derivada de la ausencia de exploración y falencias de infraestructura en el transporte desde la generación a la distribución.
 
 La amenaza de caducar las concesiones a las empresas que no registren niveles adecuados de inversión, a juicio del gobierno, no hace sino confirmar que uno de los más complejos problemas que enfrenta este país en materia energética está relacionado con su infraestructura deficitaria.
 
 Sin embargo, no es con la intimidación, ni con los controles de precios, ni con los límites impuestos a las exportaciones, que se va a lograr mayor inversión en infraestructura de parte de las empresas privadas.
 
 La respuesta está por la vía de generar climas de seguridad jurídica y ofrecer una mejor calidad institucional a los inversores requisitos ambos que ni la Argentina, ni otros países de la región están en condiciones de cumplir.
 
 Brasil, que es un gran demandante de energéticos –pese a contar con producción propia – suspendió la ampliación del gasoducto proveniente de Bolivia luego de la puesta en marcha de la nacionalización, la cual afectó a Petrobras, suspendiendo inversiones cercanas a los US$ 1.500 millones.
 
 Para Chile su principal problema en materia energética es la dependencia altamente concentrada del gas natural argentino, además – ciertamente – de ser un país importador de petróleo.  Recién en el último tiempo, a causa de la crisis argentina, ha vuelto a potenciar la construcción de Centrales Hidroeléctricas, las que en la década de los noventa estuvieron fuertemente cuestionadas por grupos de presión provenientes del fundamentalismo ecológico.
 
 En este país si el año 2004 lo medular fue quejarse de las trabas que colocaba el gobierno de la Argentina a las empresas proveedoras de gas natural a través de las exportaciones, y el año 2005 estuvo marcado por la pretensión de construir un ‘Anillo Energético’ en la región lo que ha quedado en un indefinido suspenso, ahora se advierte que tanto en el sector empresarial como en el gobierno prima la urgencia de avanzar rápidamente hacia la diversificación de las fuentes abastecedoras de energía.
 
 Hoy se apunta a reactivar las construcciones de Centrales Hidroeléctricas –en un país que posee abundantes recursos hídricos – y a considerar al gas natural licuado, pese a su mayor costo, como fuente energética alternativa, para lo cual ya se ha dado inicio a la construcción de la primera planta gasificadora.
 
 Resulta una paradoja regional que teniendo vecinos con grandes reservas de recursos energéticos el país debe recurrir a la importación de países tan lejanos como Indonesia para abastecer su mercado.
 
 Durante 2005 se llegó a un consenso regional acerca de la necesidad de configurar un proyecto de integración que se denominó ‘Anillo Energético’.  A poco andar los países concurrentes debieron aceptar que más allá de la construcción física de gasoductos y oleoductos o el tendido de redes eléctricas, las mayores dificultades provenían de la asimetría e inestabilidad regulatoria, variable que condiciona negativamente cualquier mejoramiento en el ámbito de la infraestructura.
 
 Venezuela misma, que es el gran productor de petróleo de la región sudamericana y que cuenta con abundante reservas de gas natural, también tiene que hacer frente a exigencias de infraestructura para la construcción de nuevas plantas eléctricas y de gasoductos dentro del propio país, antes que materializar la construcción de las redes de transportes hacia los países del sur.
 
 Dada la bonanza de los precios del petróleo, el país puede financiar parte sustantiva de sus requerimientos de infraestructura, pero no se puede dejar de considerar el aporte de recursos externos. También este país es expresión de la gran debilidad regional en materia de infraestructura.
 
 Conclusiones
 
 El factor político en el riesgo energético en América del Sur como se ha visto en esta panorámica visión tiene una fuerte incidencia en el clima de negocios y en el perfil de competitividad de los países.
 
 > En 1er. lugar, el auge del populismo, con su componente nacionalista, importa un deterioro en los procesos productivos. No sólo porque ahuyentan capitales necesarios para la explotación, sino porque, además, provoca en los países afectados un aislamiento del mejoramiento tecnológico.
 
 > En 2do. lugar, el estatismo absoluto y discrecional en el manejo de las empresas del sector energético importa dejar de lado los criterios de eficiencia, produciéndose la subordinación a intereses políticos – muchas veces de corto plazo- de decisiones que deben ser esencialmente técnicas.
 
 > En 3er. lugar, el fortalecimiento del poder estatal redunda en inseguridad jurídica por el desconocimiento de los contratos, incluso con efecto retroactivo, además del establecimiento de mayores controles y tributos en los casos en que se tolera la participación parcial de empresas privadas.
 
 > En 4to. lugar, el incremento de los impuestos y de los royalty a las empresas privadas concesionarias que son admitidas desincentivan las necesarias inversiones en infraestructura. La inversión extranjera, que costó que retornara a América Latina en décadas pasadas, percibe en esto que las instituciones pierden credibilidad, lo cual tiene un efecto multiplicador hacia otros sectores de la economía.
 
 > En 5to. lugar, la integración energética en la región, dado el alto riesgo político involucrado, se plantea más bien como una aspiración, pues en la realidad se ve como impracticable por las prevalecientes incertidumbre política e inseguridad jurídica. Como opción altamente ideologizada asoma la oferta venezolana, reiterada por el Presidente Chávez en la Cumbre de Foz de Iguazú de impulsar el proyecto del Gasoducto del Sur.
 
 > En 6to. lugar, y en lo que se refiere a Chile, se advierte un comportamiento más realista de su gobierno en orden a que el mercado energético nacional no puede ser monodependiente. Y así como no puede apostarse exclusivamente a la generación hidráulica, hay que incorporar el riesgo de desabastecimiento si el proveedor de gas natural es un solo exportador. La diversificación de las fuentes abastecedoras debe ser la sustitución de los años ingenuos.
 
 > En 7mo. lugar, debe evitarse el efecto expansivo de la inseguridad jurídica por desconocimiento de los contratos por parte de los gobiernos, a fin de impedir que ello se alcance a otras áreas de inversión. Para ello, debe haber conciencia en los organismos financieros y de comercio internacionales de aplicar efectivas sanciones a esas administraciones que sean sujetos activos en el incumplimiento de los contratos de inversión.
 
 En definitiva, como en todas las actividades económicas, el mercado aparece como la opción más acertada y más segura, sin perjuicio de los marcos regulatorios transparentes, técnicos y eficientes.
 
 Con semejante énfasis habría
 
 • una mayor y permanente preocupación por la infraestructura para atender de manera eficiente el incremento de la demanda;
 
 • habría estabilidad en las reglas del juego y se eliminarían distorsiones en un escenario de competencia por ofrecer energía segura y a precios moderados;
 
 • habría, en fin, una difusión del avance tecnológico por cuanto de él no sólo se benefician los actores empresariales que lo aplican sino también los consumidores.
 
 Más mercado, en un área tan sensible al riesgo, atenuaría la intensidad de los conflictos.  .......................................
 
 Andrés Benavente Urgina es politólogo, investigador principal del Área Clima de Negocios y Riesgo de Inversión de la Escuela de Postgrado en la Universidad Diego Portales de Santiago de Chile. Profesor Invitado del Programa para la Promoción de la Democracia de la Organización de Estados Americanos.  Jorge Jaraquemada Roblero es abogado, Jefe del Departamento de Supervisión del Consejo Nacional de Televisión de Chile, Profesor del M.B.A. Universidad Mayor, sede Temuco.  Aldo Cassinelli Capurro es politólogo, Profesor de la Universidad Central de Chile.
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