Apuntes para una reforma previsional

CIUDAD DE BUENOS AIRES (Exante). El reciente fallo de la Corte instando al Congreso a instrumentar un sistema ejecutivo de movilidad en la prestaciones previsionales que las vincule a los haberes de las personas en actividad movilizó de manera inusitada a funcionarios del Legislativo y del propio gobierno en una rápida búsqueda de alguna solución. Hasta ahora, el gobierno venía aprovechándose de la rápida recuperación de los salarios, que vienen creciendo más que los precios, la que se traducía en un fuerte crecimiento de los recursos del sistema previsional.
Frente a este aumento, el gobierno se limitó a aumentar las jubilaciones mínimas, dejar el resto congelado hasta hace unos meses y acumular así un superávit previsional que utilizaba para otros fines. El fallo de la Corte, por ende, conlleva implícito un reto a los dos poderes de gobierno por haber permitido este descuido en perjuicio de la clase pasiva.
Ahora bien, dar con una solución justa exige previamente discutir en detalle qué tipo de sistema previsional queremos implementar hacia delante. De otro modo, se corre el riesgo de emparchar el sistema actual introduciéndole medidas que son inconsistentes con él, generando así un riesgo de largo plazo que puede pasar inadvertido hoy y ser un gravísimo problema fiscal en unos años. No debemos olvidar que todos los problemas que hemos venido discutiendo en los últimos años, con cientos de marchas de jubilados, protestas por confiscación de fondos en las AFJPs, etc., se deben principalmente al colapso del sistema previo que prometió durante décadas lo que finalmente no pudo otorgar: un 82% móvil del salario.
Lo mismo le sucede a varios países europeos, que estarían fiscalmente quebrados si contabilizaran sus pasivos previsionales como debieran.
El modelo vigente actualmente fue el diseñado por el gobierno menemista en 1994/95, a través de las leyes 24.241, que creó el Sistema de Capitalización Individual (AFJPs), y 24.463 de Solidaridad Previsional, que instauró con precisión y consistencia fiscal el Régimen Público de Reparto. Este sistema de los ’90 fue una verdadera renovación respecto del anterior, consistente básicamente en el criterio del "82% Móvil", es decir, un compromiso de remunerar a los pasivos con el mismo salario que percibieran al retirarse, al que se le aplicaba un descuento del 18% pero se lo ajustaba con los ajustes que recibieran los asalariados que seguían activos y que ocupaban las mismas posiciones laborales que cada jubilado.
El modelo de los ’90 puede criticarse por varios motivos, pero tiene una virtud: es consistente económicamente. Muchos opinan que esto es demasiado poco, y
seguramente tienen razón. Pero hay muchas alternativas que parecen más y en rigor son mucho menos aun: prometen lo que no pueden dar. Las cuestiones fiscales de larguísimo plazo como ésta merecen un tratamiento profesional y técnico que, sin ocultar las profundas decisiones políticas que involucra este tema central de justicia distributiva en una sociedad, ofrezca las verdaderas alternativas, o mejor, todas las alternativas valuadas correctamente en términos de costos y beneficios presentes y futuros, de un modo comparable.
¿Qué modelos básicos pueden adoptarse? Las diferencias centrales pasan por considerar los aportes previsionales como:
i) un impuesto sin más,
ii) como un impuesto genérico que brinda un derecho genérico a recibir un haber previsional más tarde, o bien
iii) como un ahorro obligatorio que rendirá un beneficio directo en el futuro, o alguna combinación de estas tres posiciones básicas.
Cuanto más se acerque un sistema a la opción i), más capacidad redistributiva de los recursos previsionales tendrá el Estado y menos incentivos tendrán los individuos a cumplir con el sistema, además de constituirse el sistema mismo en una gran fuente distorsión económica, dado que el aporte previsional se convierte lisa y llanamente en un alto impuesto al trabajo, impuesto que no gravan al resto de los factores productivos y, por lo tanto, en un aliciente en contra de la contratación laboral y a favor del desempleo o el empleo en negro.
Cuanto más se acerca el sistema a la opción iii), en cambio, más individualista se vuelve el esquema, pues cada quien disfruta exclusivamente de lo que fue capaz de ahorrar en su vida activa, y por ello, más fácil resultará de ser cumplido por parte de los trabajadores y no generará tantos incentivos en contrario.
La Constitución se limita a establecer, en su art. 14 bis, la obligación del Estado de brindar los beneficios de la seguridad social y obliga al Congreso a establecer por ley jubilaciones y pensiones móviles. Respecto de esa movilidad, que es el centro del debate actual, ese mismo artículo constitucional la exige para el salario mínimo vital.
Esta cláusula se suele interpretar en el sentido de que exige cierto grado de solidaridad entre ciudadanos a través del Estado. Téngase presente que podría todavía considerarse una opción iv) que fuese directamente la no existencia de un sistema previsional coercitivo.
El sólo hecho de establecerlo, por ende, implica cierta pretensión política de
instaurar un sistema solidario entre los trabajadores y, fundamentalmente, entre las distintas generaciones de ciudadanos trabajadores. Está claro, por tanto, que una opción como la iii) deja de lado por sí misma el concepto solidario.
La solidaridad intergeneracional entendida en el sentido más laxo es la que alienta una opción como la i) o la ii). Los trabajadores activos pagan y los pasivos cobran. Ahora bien, cuando se intenta ir un poco más lejos en esta senda, se impone la adopción de ciertas definiciones que son centrales para definir las condiciones del sistema.
En primer término, si los aportes son un impuesto (opción i) por el que nada concreto se recibe a cambio (como los impuestos generales), consecuentemente los haberes previsionales serán un subsidio, es decir, un gasto público de carácter social, que merecerán todos aquellos en condición de vejez, con o sin restricciones adicionales.
Allí, no hay en rigor un verdadero sistema previsional ni, por tanto, obligación ninguna de garantizar la movilidad de los haberes.
Recuérdese que el concepto de movilidad está relacionado solamente con los haberes relativos al trabajo que regula el artículo 14 bis. Es por ello
que la Corte se refiere en su fallo a que se debe mantener algún tipo de vinculación de los haberes con los salarios.
Si queremos conservar el criterio genérico de sistema provisional, entonces se debe restringir el derecho a la percepción de haberes jubilatorios solamente a aquellos que hubieran efectuado aportes. La medida impulsada por el gobierno recientemente, por la que se implementa una "moratoria" por la que todos los mayores de 65/60 años tienen derecho a percibir una jubilación, independientemente de que hubieran realizado aportes o no, va en contra de esta idea.
Ningún sistema provisional consiste en un flujo de fondos positivo para los beneficiarios en todos y cada uno de los períodos. A este tipo de política se la denomina con justicia subsidio social, y no debe mezclarse con el sistema provisional. Éste tiene componentes solidarios, pero se limitan a los trabajadores.
De otro modo, habría que eliminar el sistema provisional y pasar directamente a un sistema de subsidio social universal, como viene proponiendo el ARI desde hace unos años. Para ello, la forma más adecuada de financiamiento no tiene porqué ser el aporte previsional.
En segundo lugar, si se aceptan los límites de todo sistema provisional, se debe establecer qué derechos implica el haber contribuido a él con aportes. La movilidad es el más saliente de ellos pero, ¿respecto de qué? Se pueden adoptar tres criterios básicos:
a) mantener el mismo incremento que los salarios;
b) aumentarlas por el IPC; o
c) atarlas a la suerte de los recursos previsionales.
En el primer caso, se mantiene el concepto puramente laboral del sistema: los jubilados "siguen siendo" trabajadores, aunque en estado pasivo.
En el segundo, se adopta el criterio de que lo que verdaderamente preocupa a un jubilado es mantener una capacidad de consumo, y ésta depende de los gastos en los que deba incurrir.
Pero elegir entre IPC y salarios resultará también en diferencias en los beneficios de los futuros jubilados.
Los salarios del sistema formal vienen creciendo a mayores tasas que el IPC en estos meses y es esperable que esta "recuperación salarial" continúe todavía
por un lapso de tiempo más (digamos 2 años).
A partir de entonces, y siempre que la inflación se mantenga baja, la evolución salarial genuina se deberá a la evolución de la productividad.
Si suponemos que habrá inversiones de capital, la productividad del trabajo debería aumentar por encima de la inflación y, con ella, los salarios.
De otro modo, pasada la recuperación nominal, los salarios seguirán de atrás a la inflación, aunque no muy lejos.
El segundo parece el escenario más acorde a este modelo económico, por lo que el IPC convendría a los jubilados a partir de 2009, pero la pérdida de estos dos años podría ser mayor que esa ganancia.
El tercer criterio c) aísla al sistema como un todo del resto de los gastos del Estado, en la inteligencia de que se trata de un sistema de solidaridad entre trabajadores que requiere de la intervención del Estado básicamente por razones de agencia, es decir, porque al tratarse de un sistema de transferencias financieras intergeneracionales (de largo plazo), no puede instrumentarse por la sola voluntad individual de los agentes y se convierte en un servicio público que debe ser regulado.
En este caso, toda transferencia entre el sistema y el Fisco en general, de cualquier signo, merecería una razón especial para que tuviera fundamento, pues a priori sería incorrecta.
El sistema de los ’90 combinó elementos de la opción iii), al crear el subsistema de capitalización individual a través de AFJPs, con un subsistema público del tipo c), al definirlo como sistema de reparto (ley de Solidaridad Provisional).
La movilidad de los haberes, en el primer subsistema está dada por la capacidad de ahorro de cada aportante y la suerte de su administrador.
En el segundo, debía fijarse anualmente en cada Presupuesto, de acuerdo a los recursos que se estimara recaudar, aunque se dispuso que nunca podrían reducirse. Estos ajustes presupuestarios no se realizaron: hasta 2001, porque no hubo inflación ni demasiados aumentos de recursos; desde entonces, porque no se quiso aumentar ese gasto, sino otros.
Adoptar un criterio determinado de movilidad es imperioso, pero implicará modificar alguna característica del sistema actual. Si se determina un ajuste automático, como parece ser la tendencia imperante en los distintos actores políticos hasta ahora, volverá a quedar comunicado el sistema provisional con el resto del Fisco, terminando el asilamiento implícito en el concepto de "reparto".
Si no se reparte sino que se paga lo que corresponde, el gasto bien puede ser mayor que los recursos en algún momento. Y por tratarse de un gasto de tal magnitud, un desvío imprevisto ahora puede derivar en una grave crisis en el futuro, como ha sucedido con el sistema del 82% móvil.
Poner algún condicionante de índole fiscal parece aconsejable. Por caso, se podrían ajustar por IPC o salarios, siempre que el porcentaje de aumento no supere el porcentaje de aumento de los recursos fiscales o previsionales.
Además del sistema de ajuste a futuro, se deberían resolver dos problemas del pasado: qué hacer con los jubilados con ingresos superiores, que sólo recibieron aumentos del orden del 22% u 11% desde la devaluación a esta parte y qué hacer con las virtuales deudas que emanarían de los períodos en que no hubo movilidad. Para solventar estas dos importantes sumas de recursos fiscales, podría evaluarse la emisión de un título público, aunque esto traiga malos recuerdos de épocas pasadas.
El gobierno seguramente no querrá asociarse a la memoria de los Bocones Previsionales, pero la alternativa será incumplir con estos compromisos o no sentirlos como tales, lo que es equivalente.