Un clásico (1): Reapareció Cristina, con una prórroga de emergencia legislativa (y palo a Price Waterhouse)

"(...) 7. OD 626: Ratificación de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública.
Sr. Presidente. — Corresponde la consideración de los órdenes del día con proyectos de ley.
En primer término, el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales en el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo por el que se ratifica la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública. (Orden del Día 626)
En consideración en general.
Tiene la palabra la señora senadora Fernández de Kirchner, miembro informante.
Sra. Fernández de Kirchner. — Señor presidente: cuando se sancionó la Constitución de 1994 se introdujo en el artículo 76 la prohibición de delegar facultades del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo, excepto aquellas que fueran de materia estrictamente administrativa y que, además, lo fueran por un lapso determinado y fijando las condiciones de esa delegación.
Como la legislación delegada no era un invento o una creación reciente sino que hay delegación de facultades del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo desde hace muchísimos años, incluso con la existencia de gobiernos de facto, se estableció una cláusula transitoria, la octava, en la que se daba un plazo de cinco años para que el Congreso efectivizara la labor de separar qué legislación delegada iba a ratificar y qué legislación delegada iba a dejar sin efecto.
En 1998 se sancionó en el Parlamento argentino la Ley 24.967, que tiene una vinculación directa con esta obligación que tenía el Congreso por imperio del legislador constituyente de comenzar a separar la legislación delegada que se iba a ratificar de aquella que no lo iba a hacer y que a los cinco años, si esto no se hacía, quedaba automáticamente derogada la totalidad de la legislación delegada.
Evidentemente, esto podía llegar a crear un problema institucional de características impredecibles, una verdadera y auténtica caja de Pandora en términos institucionales, porque, reitero, la delegación de facultades del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo viene desde el fondo de los tiempos, diríamos desde la creación de nuestro país como organización institucional en 1853.
En 1998 el Congreso sancionó una norma, conocida como el Digesto, por la que se iba a crear un Digesto Argentino, que consistía básicamente en analizar toda la legislación vigente en laArgentina —estamos llegando prácticamente a las treinta mil leyes vigentes en el país—, con lo cual era necesario comenzar a separar la paja del trigo y ver aquella legislación que había sido delegada
en forma implícita y explícita, que son los dos tipos de delegación que hay. Por supuesto, es de mucha más difícil adecuación y estudio. Es mucho más complejo y complicado cuando la delegación es de carácter implícito, es decir, cuando no existe una norma expresa que diga "derógase tal artículo" , "derógase tal ley", etcétera.
En 1998, se sanciona la Ley 24.967 cuyo objeto es, precisamente, abordar el problema legislativo de la Argentina y comenzar a separar la legislación vigente de la que no lo está. Al respecto, esto tiene directa vinculación con el problema de la legislación delegada, porque siempre se consideró que previamente había que hacer estudio acerca de legislación vigente, y luego —sobre la vigente— efectuar el análisis de la legislación delegada.
En relación con esto, había amplio consenso en las dos cámaras. Por eso se produjeron en tres oportunidades —en 1999 con la Ley 25.148, en 2002 con la Ley 25.645 y en 2004 con la Ley 25.918— tres prórrogas sucesivas ratificando la legislación delegada, en espera de que se diera cumplimiento a la Ley 24.967, la cual pasaré a explicar a continuación y tiene directa vinculación con la problemática de la separación de la legislación delegada que se ratificará y de la que no se ratificará.
Este era un proyecto originado en la Cámara de Diputados —sus autores fueron los diputados Elías y Dumon—, el cual vino en revisión al Senado y fue modificado. Se le hacen profundas modificaciones, que luego son aceptadas por la Cámara de Diputados y, finalmente, se sanciona el proyecto de ley que llevará el número 24.967.
En dicha norma, el Poder Legislativo delega en una comisión de juristas —y
fundamentalmente en el Poder Ejecutivo— la elaboración del Digesto, el cual consistía —básicamente— en separar la legislación vigente de la que ha sido derogada en forma implícita o explícita.
La Ley 24.967, en su artículo 9°, Capítulo II, establece que la elaboración de este Digesto estará a cargo del Poder Ejecutivo. O sea que delega en el ámbito del Poder Ejecutivo el estudio y la realización de esta tarea. Por el artículo 10, se crea una comisión de juristas a los efectos de la elaboración del proyecto de Digesto Jurídico Argentino, la cual deberá ser designada por el Poder Ejecutivo.
Se establece además que la comisión de juristas deberá atender en veintiséis disciplinas jurídicas, determinadas en el artículo 7° de la Ley 24.967. Se fija un plazo de un año para que dicha comisión realice esa tarea y se crea —ya en el ámbito del Congreso de la Nación— la Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación para la Confección del Digesto Jurídico Argentino, integrada por cuatro senadores y cuatro diputados y cuyo objeto sería el seguimiento de determinadas tareas, función que normalmente se les asigna a las comisiones bicamerales, tal como sucedió con la de las privatizaciones, la de las facultades delegadas por la Ley 25561, etcétera.
La ley es de 1998. Luego, se dicta en el mismo año el decreto el 1.050, que reglamenta la norma y, fundamentalmente, la comisión de juristas. En realidad, la comisión de juristas recién comienza a conformarse en 1999 a través de la resolución 824 del Ministerio de Justicia, adoptada tres días antes del traspaso de poder —es decir, el 7 de diciembre—, en virtud de la cual se elabora el listado de juristas, todos muy conocidos.
Para que tengan una idea, se nombra, entre otros, a Comadida, Julio Rodolfo; Lanane, Pedro Fernández; Videla Escalada; Laporta Drago; Belluscio; Roitman; Masnata; Sagüés; Damil; Vinuesa; Alegría; Sorei; Mairal; Cavagna Martínez; Cafferata Nores, etcétera. (:::) Muchos de ellos luego renuncian, otros fallecen.
Lo cierto es que la comisión, en realidad, nunca alcanzó, por lo menos en las primeras etapas, a conformarse. Y recién se conforma, formalmente, por escritura ante el Escribano Mayor de Gobierno en el año 2004.
En 2000, se había integrado también el doctor Sabsay, que luego es nombrado en 2002 —si mal no recuerdo— como presidente de esa Comisión de Juristas.
Mientras tanto, el Ministerio de Justicia había decidido que como la Comisión de Juristas no tenía la infraestructura suficiente como para poder hacer un trabajo de esta naturaleza, a través de las denominadas figuras de los entes cooperadores se llamaba a una licitación pública para que alguien se encargara de la tarea de realizar el Digesto, que —reitero— es sumamente compleja.
Uno de los entes cooperadores del Ministerio de Justicia, ACARA —Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina—, finalmente, realiza el contrato con la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires, para comenzar a hacer este trabajo.
Este trabajo se va prorrogando. Pese a los distintos plazos, también hubo problemas de financiamiento. Hubo un profuso intercambio entre la Facultad de Derecho y las autoridades del Ministerio de Justicia. Luego, hubo reclamos de ajustes en los contratos.
Finalmente, todo termina en un escándalo —por así decirlo— que fue denunciado por algún medio de difusión y dio origen a dos denuncias de carácter penal, que hoy están tramitando en la justicia argentina, acerca de presuntas irregularidades en este contrato que se realizó con la Universidad Nacional de Buenos Aires para hacer el trabajo.
El trabajo, formalmente, en todas sus tareas, ya fue entregado. Pero de acuerdo con la Comisión de Juristas que preside el doctor Sabsay, hay numerosos errores. Uno de los ejemplos que nos remiten es la Ley 27, que el trabajo de la Facultad de Derecho informa que está vigente. Por ella, la Corte Suprema de Justicia se conforma con cinco miembros, con una remuneración mensual de 500 pesos. Esto, para tomar como un ejemplo paradigmático respecto de algunas de las cosas que se han presentado como trabajo formalmente entregado por la Facultad y que ha sido observado por esta Comisión.
Al mismo tiempo, también se creó otra Comisión, que fue la Comisión de Evaluación. Esa fue creada en el contrato que se realiza entre ACARA y la Facultad de Derecho. En ese momento, la conducía como decano el doctor D'Alessio. Luego, el doctor Alterini, durante cuya gestión se desarrolla la mayor parte del contrato.
También se crea en este contrato que se firma entre ACARA y la Facultad de Derecho, una Comisión de Evaluación que integran, entre otros, el doctor Melchor Cruchaga, el doctor Guillermo De Santis y otros juristas, hombres y mujeres que conforman esta comisión que va evaluar.
Es bastante complejo y bastante álgido ingresar en el tema, porque es una profusión de instrumentos y de comisiones que se van creando y que, finalmente, llegan al resultado menos esperado, que es el que hoy tenemos: la Comisión de Juristas que preside el doctor Sabsay ha formulado más de veinticinco observaciones a los trabajos que ha realizado la Facultad de Derecho.
Al mismo tiempo, se vuelven a realizar rectificaciones, que vuelven a ser rechazadas. Lo que sumado a la tarea que ahora tiene el Ministerio de Justicia —que ya no solamente debe ocuparse de esto sino también de contestar las requisitorias de los dos jueces penales que han recibido las denuncias por presuntas irregularidades— nos coloca en una situación donde realmente todavía no podemos evaluar con certeza, en el sistema institucional argentino, no ya qué legislación está vigente o no —que, en definitiva, era el objetivo por el cual se hizo la contratación de ese servicio y se formaron todas estas comisiones—, sino que ni siquiera estamos en condiciones de afirmar en qué estadio se encuentra el trabajo que se encomendó y por el cual ya se han pagado varios millones de pesos —porque no ha sido gratuita la tarea encomendada a la Facultad de Derecho— y si, realmente, servirá a uno de los fines para los cuales se realizó: separar la legislación.
Cabe destacar que, entre ellos, también había un capítulo en materia de legislación delegada.
Uno de los llamados documentos finales se denomina "Material de trabajo sobre delegación normativa", que comprende toda la normativa delegante y delegada sin incluir resoluciones; o sea, todo lo que es materia de leyes, decretos leyes, decretos, etcétera. Todo está en análisis.
Por su parte, el Ministerio de Justicia ha requerido —intimado, si se quiere usar el término— los trabajos o conclusiones finales a la comisión de juristas que debe evaluar la tarea de la Facultad de Derecho, pero todavía no han sido entregados y se ha pedido un nuevo plazo. En efecto, ya han adelantado al Ministerio de Justicia que solicitarán otro plazo de prórroga para realizar esta tarea.
Para que ustedes tengan una idea de los materiales pedidos por la Justicia, diré que, por ejemplo, el Ministerio de Justicia ha enviado parte de ellos, porque todo lo solicitado implica aproximadamente treinta mil fojas y varios CD rom, ya que también hubo adendas, modificaciones, etcétera.
Ahora bien, en cuanto a nuestro objetivo, que es contar con el instrumento o trabajo final que permita decidir qué hará el Congreso —si ratifica o no—, todavía no tenemos una idea acabada de lo que ha sucedido con esto.
Paralelamente —como bien les comenté—, la ley 24967 creó una comisión bicameral. Y quiero leerles exactamente las funciones de dicha comisión. Por su artículo 16, se crea en el ámbito del Congreso de la Nación la Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación para la Confección del Digesto Jurídico Argentino. Tendrá como funciones el seguimiento concomitante de las tareas que desarrolló la comisión de juristas, debiéndose informar regularmente de los progresos en la elaboración del proyecto. Contará con la asistencia técnica de la Dirección de Información Parlamentaria y tendrá a su cargo la elaboración del dictamen, previo al tratamiento legislativo del proyecto que eleve el Poder Ejecutivo.
En realidad, formalmente, esta comisión nunca se conformó. Tuvo representantes del Senado, pero la Cámara de Diputados no siempre nombró a los suyos. Además, la actuación que se conoce de esta comisión bicameral es de hace muy poco tiempo y consistió en haberle requerido al Ministerio de Justicia que, por favor, enviara las conclusiones de la comisión de juristas o de los trabajos realizados por la Facultad de Derecho.
Ahora bien, en cuanto a la ley 24967, quiero rescatar también que la modificación del Senado al proyecto que envía la Cámara de Diputados es muy importante.
Recurrí a la versión taquigráfica porque quería ver, exactamente, cuáles habían sido los objetivos. En el caso de la Cámara de Diputados no existe versión taquigráfica, ya que esta ley se sancionó en forma conjunta con otra serie de leyes, instrumentos y resoluciones. Por lo tanto, no contamos con la versión taquigráfica de lo que podríamos denominar fue el "espíritu" del legislador.
En el Senado tampoco hubo debate, simplemente una intervención del senador Eduardo Menem que modificó, precisamente, el ámbito de jurisdicción propuesto por la Cámara de Diputados, que sostenía que la comisión se creara en el ámbito del Parlamento. Con respecto a las razones por las cuales se cambió dicho ámbito —lo que fue aceptado por la Cámara de Diputados, o sea, por los propios autores del proyecto—, voy a citar la última parte de la intervención del senador mandato cumplido Eduardo Menem. Como ustedes recordarán, yo les decía que el artículo 9° establece que la elaboración está a cargo del Ministerio de Justicia y de una Comisión de Juristas y aquí es, precisamente, donde se cambia el criterio.
El senador mandato cumplido Eduardo Menem decía lo siguiente: 'En la segunda parte de esta iniciativa se indica la forma de elaboración del Digesto. Modificamos la óptica de la Cámara de Diputados que impulsaba la creación de la respectiva comisión en el ámbito del Congreso porque consideramos mucho más práctico que el Poder Ejecutivo designe la comisión pertinente, ya que cuenta con todos los recursos necesarios para asegurar que sea realmente representativa de todas las ramas del derecho que se individualizan en el artículo 7°. Dicha comisión tendrá a su cargo la tarea de proponer este Digesto Jurídico'.
Reitero que para su elaboración, la ley le otorgaba un plazo de un año que, luego, se fue prorrogando de hecho, porque tampoco hubo una ley posterior que modificara ese plazo establecido.
También aquí se establece un plazo de un año, prorrogable por otro, porque necesitamos con cierta urgencia la elaboración de este digesto jurídico que, luego, debe ser aprobado por el Congreso de la Nación.
En realidad, como podemos observar, estamos hablando de un intento de sistematización de la legislación argentina que fue hecho y encargado nada más y nada menos que a la Facultad de Derecho, que contrató como una especie de consultora de control a Price Waterhouse en forma externa para que monitoree este contrato. Como ustedes podrán observar, no falta nada: controladores internacionales de primerísimo nivel —si no recuerdo mal, creo que Price Waterhouse era la consultora que controlaba a Enron—; una institución académica de inmenso prestigio como lo es, sin duda, la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires; la comisión bicameral —jamás nos podemos privar de crear una comisión bicameral, porque sabemos que estas han dado un resultado extraordinario— y por si esto fuera poco, la Presidencia a cargo del doctor Sabsay, que es quien preside la comisión en el año 2000 —en realidad, él es designado antes, pero es nominado como presidente de la comisión por un decreto posterior del año 2002.
Sin embargo, lo que tenemos hoy es nada o, mejor dicho, tenemos graves problemas —porque decir "nada" sería tal vez injusto—. O sea, tenemos algunos trabajos que son observados por la propia comisión de juristas —conformada por un grupo importante de juristas—; hay dos causas penales por esto y la intimación o la invitación que ha hecho el ministro de Justicia para que esta comisión de juristas creada por la Ley 24.967 y presidida por el doctor Sabsay se expida acerca de cada uno de los trabajos y de las conclusiones que entregó la Facultad de Derecho, con lo cual, lo que hoy estamos haciendo, simplemente, es ratificar por cuarta vez, desde 1994 a la fecha, las facultades delegadas que —reitero— vienen desde el fondo de los tiempos; tanto es así que, precisamente, se estableció esta mecánica para evitar que una derogación in tótum de las facultades delegadas nos dejara con agujeros en el sistema institucional argentino y provocara males mayores de los que se querían evitar al prohibir las facultades delegadas.
Lo cierto es que el ministro de Justicia nos informa que el día 15 de agosto vencería el plazo que él ha otorgado a esta comisión de juristas. Cabe apuntar que los juristas desarrollan esta labor ad honórem, pero cada uno de ellos puede nombrar gente que lo ayude con contratos de aproximadamente 1.500 pesos, cada uno. A su vez, se establecieron 26 comisiones o ramas del derecho —lo que también fue criticado por la propia comisión de juristas— para analizar en cada una de ellas la legislación vigente y la caduca. Y no todas tienen el mismo grado de adelanto en el trabajo.
En algunos casos, porque son más complejas; en otros, porque algunas de las comisiones o de las subcomisiones han trabajado más que otras. Lo cierto es que tenemos disparidad en el resultado del trabajo que cada una de estas comisiones viene llevando a cabo. Esperamos que en el día 15 de agosto podamos contar con un informe por parte de esta comisión de juristas, para que nos dé cuenta de qué valor exactamente y qué resultados ha tenido este trabajo elaborado por la Facultad de Derecho que también dio origen a polémicas entre quien fuera el decano de la Facultad y algún periodista que hizo críticas a la labor que realizó.
Lo cierto es que hoy estamos aquí con la necesidad de volver a prorrogar esto. Me parece que una acción adecuada que debería tener esta Comisión Bicameral Permanente que se creó en 1998 —y que así lo van a hacer— sería juntarse una vez que tengamos estos resultados. Ustedes saben que, además, esta Comisión tiene que estar integrada por un representante que forme parte de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, otro de la Comisión de Asuntos Constitucionales, otro de la Comisión de Justicia y Asuntos Penales y otro de la Comisión de Legislación General.
Por las características y particularidades de la legislación de estas cuatro comisiones, podríamos decir que tenemos especialistas en cada una de ellas que pueden abarcar la totalidad de la legislación.
Lo cierto es que deberíamos tomar una resolución respecto de esto una vez que tengamos el trabajo en nuestras manos. En estos momentos, lo único que cabe es proceder a lo que hemos decidido en la Comisión de Asuntos Constitucionales. Hemos emitido un único dictamen por unanimidad en cuanto a prorrogar por tres años la legislación delegada. Luego, que esta Comisión tome una decisión o, por lo menos, una información frente al Parlamento sobre cuál es la situación.
Reitero que no es un tema fácil. De hecho, la Facultad de Derecho, a través de quien fuera su decano, sostiene que el trabajo estuvo bien. Lo entregaron aproximadamente en enero de este año. La Comisión de Juristas ha hecho innumerables observaciones y piden rectificaciones. Algunas de ellas, inclusive, no han satisfecho lo que se había planteado y se vuelve a insistir. Lo cierto es que ahora, el ministro de Justicia se ha dirigido a la Comisión de Juristas para que estos tengan un dictamen final —por así decirlo— respecto de los trabajos y documentos generales que oportunamente entregara la Facultad de Derecho.
Es un tema difícil, complejo. La tarea, aparentemente —por lo que uno puede observar en el relato—, no ha sido del todo satisfactoria, si se puede adjetivar de alguna manera, pero creo que urge en este caso la ratificación de la delegación. Reitero que las normas delegadas vienen desde tiempos inmemoriales: abarcan leyes, decretos leyes de gobiernos de facto, decretos, etcétera. Con lo cual, si alguien tiene una observación mejor para hacer, lo escuchamos atentamente. La idea es —tal como lo sostuvimos desde la Comisión— prorrogar por tres años. Esta sería una cuarta prórroga de la delegación legislativa.
(...)"