-Ud. escribió hace un año que en 1994 se había opuesto a la reforma de la Constitución. Me sorprendió leerlo...
-Tenemos que ir un poco a la génesis de la reforma del 94´. En 1983 todos estábamos de acuerdo y eufóricos por el restablecimiento pleno de las instituciones democráticas y de la Constitución Nacional. Todo estábamos de acuerdo de que uno de los grandes males que habíamos padecido durante las últimas décadas había sido el apartamiento de la ley fundamental, de la Constitución, que era la de 1853.
A fines de 1984, comienzos de 1895, Raúl Alfonsín creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia, uno de cuyos objetivos era introducir en el texto constitucional las reformas que fueran necesarias para consolidar el sistema democrático argentino. El proyecto que elaboró el Consejo se basó, fundamentalmente, en textos de las nuevas constituciones europeas, en particular de la Constitución española, estableciendo una suerte de neopresidencialismo o neoparlamentarismo e insertando instituciones propias de los países europeos en un sistema presidencialista como el argentino. Nosotros entendímos que, en teoría, podían ser buenas, pero en función de un modelo de país.
El proyecto de Consolidación se frustró con la derrota de Alfonsín en los comicios de 1987 para la renovación de legisladores y gobernadores. Ya en la década del ´90, el tema renace con las aspiraciones de Carlos Menem para renovar su mandato como presidente de la República. Entonces ocurrió la reunión de Menem con Alfonsín, en la cual decidieron fijar ciertos criterios para la reforma de la Constitución. De ahí en más se reunieron los asesores de cada grupo y en el sector peronista la idea fundamental era permitir la reelección presidencial. En la UCR, el eje era insertar algunas propuestas originadas en el proyecto del Consejo, en 1984-1985.
En esto consistió el llamado Pacto de Olivos, que luego se sometió a la consideración de las cúpulas partidarias.... Y nosotros, los ciudadanos, no sabíamos nada al respecto. Aquí se encuentra uno de los graves defectos que padece la reforma del ´94, que fue el desconocimiento de la ciudadanía y su falta de participación, lo cual reveló, en cierto modo, que no existía una imperiosa necesidad de reformar la Constitución. Lo que ocurrió respondió a diversas circunstancias coyunturales que se presentaron en las fuerzas políticas.
Al final, se reformó la Constitución y, según sus propiciadores, se priorizó la necesidad de incorporar los llamados "nuevos derechos y garantías" al texto constitucional. Luego, la reducción de los poderes del Presidente de la República. En tercer lugar, la inserción de la Argentina en las comunidades de tratados internacionales. Esos fueron los tres grandes objetivos.
A 10 años de esa reforma, advertimos que los llamados "nuevos derechos y garantías" ya estaban consagrados en la Constitución, en forma directa o en forma implícita. La acción de hábeas corpus ya había sido incorporada en el siglo 19, la acción de amparo había sido creada por jurisprudencia de la Corte en los años 1957 y 1958, la acción de hábeas data ya estaba funcionando y había sido reconocida por nuestros tribunales. De modo que los constituyentes no estuvieron delante de los acontecimientos sino que se limitaron a insertar en la Constitución algo ya tenía jerarquía constitucional por la jurisprudencia de la Corte.
-¿Acaso fue negativo incluir estos nuevos derechos en la Constitución para hacerlos redundantes y más explícitos? ¿Acaso fue innecesario?
-Es negativo porque una Constitución puede transormarse en una figura obesa, lo cual torna mucho más difícil su lectura y su interpretación.
Además, el dinamismo de la vida social es tan intenso que no podemos prever en detalle qué ocurrirá en 10 ó 15 años. En ese caso, la reforma de la Constitución tendría que ser permanente. Y si reformamos en forma permanente la Constitución, ésta pierde jerarquía.
Las normas que más jerarquía tienen son aquellas que subsisten a lo largo del tiempo y que han sido elaboradas con suficiente generalidad y flexibilidad, que permiten su adecuación a las nuevas generalidades. Nuestros constituyentes nunca previeron la aeronavegación -era imposible preverlo en 1853-, pero no hubieron inconvenientes para extender las disposiciones referidas a la navegación marítima a la aeronavegación. Nuestros constituyentes hablaban exclusivamente de libertad de prensa y de libertad de imprenta sin imaginar que un día habría radio, televisión e internet, pero la jurisprudencia posterior de la Corte explicó que esas cláusulas constitucionales eran aplicables a cualquier medio de comunicación social porque el bien jurídico protegido no era el diario, el periódico, la revista o la imprenta sino la libre expresión de las ideas humanas. Y podríamos extendernos a casi todos los derechos.
En 1994 se consiguió engrosar la Constitución de modo innecesario. Los argentinos no lograron cambios en su cotidianeidad con el reconocimiento de esos derechos porque ellos ya estaban reconocidos en la legislación.
El 2do. objetivo, de reducir los poderes del Presidente, fue una trampa o una expresión de deseos de los gestores de la reforma. Nosotros consideramos que si le estábamos reconociendo al Presidente la facultad de emitir Decretos de Necesidad y Urgencia, estábamos autorizando al Congreso a delegar facultades legislativas en el Presidente de la República. No estábamos reduciendo los poderes sino que los estábamos incrementando. Hoy esto es evidente, cuando el eje de la gestión del país pasa por el Ejecutivo, que emite en forma casi diaria DNUs apelando a la facultad que les fue delegada por el Congreso....
-La delegación de funciones durante el gobierno de Fernando De la Rúa y Domingo Cavallo, y el record de Néstor Kirchner, con 64 DNUs firmados en un año de gobierno, son funciones que probablemente han ayudado a la inestabilidad institucional . Entonces ¿es posible que ocurra una contradicción dentro de la Constitución? Se lo pregunto porque no hay división de poderes cuando uno de los poderes logra tantas facultades extraordinarias. Usted se ha pronunciado en contra de una nueva reforma constitucional pero ¿cómo limitar este abuso sin cambiar el texto constitucional?
-Es evidente que con la reforma de 1994 se alteró la separación de las funciones de gestión del Estado, tal como fueron concebidas en el texto de 1853. Si el Presidente puede dictar DNUs con fuerza de ley, aproxima nuestro régimen al sistema parlamentario europeo pero sin los resguardos que tiene el sistema parlamentario, que consiste en provocar la remoción en cualquier momento del órgano ejecutivo.
Aquí al único que se puede remover es al Jefe de Gabinete, pero no al Presidente. ¿Cómo se podría evitar esto? A través de un Poder Judicial muy independiente. El principio general en la Constitución dice que el Presidente no puede ejercer funciones legislativas y señala cuáles deben ser las condiciones a cumplir para ejercer las excepciones.
El Poder Judicial debería hacer una interpretación restrictiva de los principios generales, y así se podrían paliar los efectos negativos de la reforma. No pido mayor control por parte del Congreso porque hoy es evidente que los legisladores no actúan en forma independiente, sino que dependen de sus bloques. El legislador que se opone a su bloque es expulsado de ese bloque, de su partido y se termina su carrera.
Entonces, es difícil esperar un control del Congreso, a menos que se encuentre controlado por la oposición. Pero esto no ocurre con los jueces. Y en este sentido, los jueces han tenido una labor muy importante declarando la inconstitucionalidad de muchos DNU, de muchas facultades delegadas que ha ejercido el Ejecutivo al margen de las leyes de emergencia. Pero no es suficiente...
-Ud. ha criticado el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento, creados en la reforma de 1994. ¿Cómo mejorar a estos organismos sin reformar la Constitución?
-La Constitución debemos respetarla y defenderla, a pesar de las diferencias que pudimos tener con la reforma. Si una Constitución no perdura, si una Constitución no es conocida por la ciudadanía porque se reforma en forma permanente, vamos a terminar sin Constitución. Por eso Juan María Gutiérrez, cuando se sancionó la Constitución de 1853, dijo: "Esta Constitución que hemos sancionado es la Nación Argentina hecha ley".
La Constitución debe tener un valor simbólico para el ciudadano como ley de leyes, que no se pueda vulnerar bajo ningún pretexto. Entonces, igual que la bandera o el himno, habrá que respetarla. Éste es un principio en la ciencia del Derecho Constitucional: tratar que una Constitución siga vigente el mayor tiempo posible. Y nuestra Constitución, incluso a pesar de las reformas de 1994, es una buena Constitución.
Acerca del Consejo de la Magistratura, son 20 personas, que se podría reducir a 9, lo que mejoraría su funcionamiento. Los senadores no tendrían que integrar el Consejo de la Magistratura porque ellos prestan el acuerdo para la selección de los jueces. Hoy intervienen en la preselección y en la confirmación. Está mal.
-Un estudio sobre la reforma de 1994 sostiene que se modificó el 55% de texto y el documento creció un 70% en volumen. ¿Qué cambió?
-La pregunta clave es: ¿en que cambió la vida de los argentinos entre 1994 y 2004? Yo diría que en muy poco. Los constituyentes de 1994 pecaron de la gran ingenuidad de creer que modificando leyes se cambiará nuestra calidad de vida.
Lo que necesitamos no es modificar las leyes sino la cultura de la sociedad y las prácticas de las instituciones políticas. Tenemos un problema de acción o de gestión antes que de teoría.
-Para terminar, lo mejor y lo peor de la reforma de 1994.
-Lo peor, que no se cumple. Lo mejor, simplificó el procedimiento para la sanción de leyes.