Una cuestión de integridad
Cuando un funcionario público oculta activos, omite declarar ingresos o evade impuestos, surge la siguiente pregunta: ¿se trata simplemente de un incumplimiento tributario o estamos ante un problema de corrupción?
La cuestión es particularmente interesante y reiterada en un país donde los actos de corrupción y la evasión fiscal son y han sido una parte importante de nuestra decadencia institucional durante este siglo y el que lo precede.[1]
Desde una perspectiva estrictamente legal, la respuesta parece ser meridianamente clara: la evasión no es corrupción, estúpido. La evasión fiscal y la corrupción son categorías jurídicas distintas. [2] No todo evasor es corrupto y no todo acto de corrupción implica evasión tributaria.
Sin embargo, cuando quien evade es un funcionario público, la cuestión adquiere una dimensión distinta.
La evolución de los estándares internacionales en materia de integridad pública permite sostener, sin embargo, que el ocultamiento patrimonial y la evasión fiscal por parte de funcionarios públicos no constituyen únicamente evasión tributaria, sino también una grave vulneración de los deberes de integridad inherentes al ejercicio de la función pública.[3]
Esa integridad exigible al servidor público tampoco puede quedar amparada ni relativizada por la ética del entorno, por degradada que esta sea. Aun cuando determinadas prácticas se hayan vuelto frecuentes o socialmente toleradas, ello no las convierte en moralmente aceptables ni jurídicamente irrelevantes. La generalización de una conducta no constituye una justificación ética.[4]
Por ello, no puede admitirse como excusa que ciertas prácticas formen parte de una supuesta cultura compartida o de hábitos extendidos en la sociedad. Argumentos como que “los argentinos ahorran en negro” no bastan para atenuar el deber de integridad que pesa sobre quien ejerce una función pública.
Por el contrario, precisamente porque el funcionario está llamado a servir al interés general y a encarnar los valores de legalidad, transparencia y responsabilidad institucional, sobre él recae una obligación reforzada de actuar conforme a esos principios, aun cuando el contexto social parezca tolerar o naturalizar conductas incompatibles con ellos.
##Del paradigma de la corrupción al de la integridad
Durante décadas, la discusión sobre la corrupción se centró en conductas típicas como el cohecho, la malversación o el tráfico de influencias. Hoy, los organismos internacionales adoptan una visión más amplia.
En tal sentido, la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública define la integridad como la adhesión constante a valores, principios y normas éticas orientados a "priorizar el interés público por encima de los intereses privados".[5]
Esta definición resulta particularmente relevante porque desplaza el análisis de la mera ilegalidad hacia la conducta esperada de quienes ejercen funciones públicas. El problema ya no es únicamente si existe un delito de corrupción tipificado, sino si el funcionario ha subordinado el interés público a su propio beneficio.
Bajo este enfoque, la evasión fiscal de un funcionario presenta una característica distintiva: quien incumple sus obligaciones tributarias es, al mismo tiempo, una persona encargada de administrar, aplicar o preservar el sistema institucional que esas obligaciones financian.
##La obligación de integridad de los funcionarios públicos
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), el principal instrumento internacional en la materia, establece que los Estados deben promover entre sus funcionarios la integridad, la honestidad y la responsabilidad (integrity, honesty and responsibility).{6]
No se trata de una exigencia menor. Ya que el propio Preámbulo de la Convención advierte que la corrupción socava las instituciones democráticas, los valores éticos, la justicia y el Estado de Derecho. Asimismo, destaca la especial peligrosidad de la adquisición ilícita de bienes por quienes ejercen funciones públicas.
Desde esta perspectiva, cuando un funcionario oculta activos, omite ingresos o evade impuestos, no sólo incumple una obligación tributaria general, sino también un especialísimo deber de honestidad y transparencia derivado de la confianza pública depositada en su cargo.
##El ocultamiento patrimonial como indicador de riesgo de corrupción
No es casualidad que los sistemas modernos de prevención de la corrupción otorguen tanta importancia a las declaraciones juradas patrimoniales, administrativas y fiscales. Así, la UNCAC promueve expresamente mecanismos de declaración de activos para funcionarios públicos como herramientas de prevención de la corrupción. La razón es evidente: el ocultamiento patrimonial suele ser el punto de encuentro de diversos fenómenos de riesgo institucional.
Un patrimonio oculto puede reflejar: enriquecimiento ilícito; conflictos de interés; evasión fiscal; o mecanismos para ocultar corruptelas en la financiación de la política o disimular el origen espurio de determinados activos.
Por ello, en la práctica internacional, la transparencia patrimonial, la integridad pública y las políticas anticorrupción forman parte de un mismo sistema de control institucional.
Como lo demuestra el caso del vicepresidente norteamericano Spiro Agnew [7], la evasión fiscal de un funcionario público no siempre constituye corrupción, pero con frecuencia constituye el mecanismo mediante el cual la corrupción se oculta, se materializa o se vuelve jurídicamente visible.[8] Agnew no fue sometido a un impeachment ni fue removido por el Congreso; renunció voluntariamente. Pero la causa inmediata de su caída política fue una investigación por corrupción y su procesamiento por evasión fiscal. Por ello, este episodio se describe como un escándalo de corrupción resuelto mediante una acusación tributaria.
¿La evasión es corrupción?
La respuesta técnica sigue siendo que no necesariamente. La evasión fiscal de un funcionario público no constituye automáticamente un delito de corrupción en el ámbito penal. Pero la evasión de un funcionario público tampoco puede analizarse, livianamente, como si se tratara de la conducta de un contribuyente cualquiera.
A la luz de los estándares contemporáneos de la OCDE y de las Naciones Unidas, la cuestión central es otra: la utilización de la función pública exige que quienes ejercen autoridad actúen conforme a los principios de honestidad, transparencia y primacía del interés público.
Por ello, el ocultamiento patrimonial y la evasión fiscal de un funcionario público constituyen manifestaciones especialmente graves de falta de integridad pública y generan riesgos institucionales estrechamente vinculados con los fenómenos que las políticas anticorrupción buscan prevenir.
En definitiva, el problema no radica únicamente en los impuestos omitidos ni en la capacidad contributiva ocultada. Lo verdaderamente relevante es que quien tiene el deber de servir al interés público utiliza su posición para privilegiar un interés privado. Y esa es, precisamente, la conducta que los modernos sistemas de integridad pública intentan evitar.
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Presidente Javier Milei y Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, Manuel Adorni.
1. Teijeiro G., La Responsabilidad Individual frente a la decadencia, Fundación 1810, 2005, reproducido en Urgente24, 14 de noviembre de 2005
2. En el Código Penal argentino, las conductas consideradas delitos de corrupción se tipifican principalmente en el Título XI: Delitos contra la Administración Pública. La evasión fiscal, en cambio, está legislada en la Ley Penal Tributaria, Título IX de la LEY 27.430, y sus modificaciones, incluida la Ley 27.799, publicada este año.
3. La Recommendation on Public Integrity, adoptada por la OECD el 26 de enero de 2027, y a la que adhirió la Argentina el 23 de junio de 2020, define public integrity como el consistente alineamiento y la adherencia a valores éticos compartidos, principios y normas tendientes a preservar y priorizar el interest publico sobre el interés privado en el sector público (consistent alignment of, and adherence to, shared ethical values, principles and norms for upholding and prioritising the public interest over private interests in the public sector).
4. Sobre el deber de pagar tributos y el rechazo de las justificaciones éticas personales para omitir su pago u ocultar bienes, véase Teijeiro G., International Taxation and the Moral Debate: A Propos of the Panama Papers Scandal. Kluwer International Tax Blog, 1 de Agosto, 2016.
5. Ibid. nota 3.
6. Adoptada el 31 de octubre de 2003 y vigente desde el 14 de diciembre de 2005. Ver el texto de la Convención en https://uncaccoalition.org/the-uncac/united-nations-convention-against-corruption/
7. United States v. Agnew, 428 F. Supp. 1293 (D. Md. 1977)
8. El caso Spiro Agnew demuestra que, cuando la evasión fiscal es cometida por un funcionario público en relación con ingresos provenientes de actos corruptos, el ilícito tributario deja de constituir una mera infracción fiscal y pasa a formar parte de un esquema más amplio de corrupción, ocultamiento patrimonial y abuso de la función pública. Aunque Agnew fue formalmente condenado por evasión fiscal, la investigación reveló un sistema sistemático de recepción de sobornos asociados al ejercicio de cargos públicos, lo que explica que el caso sea recordado históricamente como uno de corrupción política más que como un simple fraude tributario.
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