A PURO DNU

Ma' que superpoderes: Récord de discrecionalidad presupuestaria

Lo dice todo el título de la investigación realizada por la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP) con las modificaciones que se suelen introducir mediante DNU o Decisión Administrativa a los Presupuestos de la Administración Pública Nacional (APN) aprobados por ley: discrecionalidad. Es a la que todos los gobiernos han apelado de menor a mayor desde 1994 a 2016: del 5,5% de desvío que sucesivamente practicaron Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner en la primera parte de su primer período, escaló al 24,3% desde el segundo tramo, los dos turnos de su esposa Cristina Fernández de Kirchner y el arranque de Mauricio Macri, quien subió a fuerza de DNU´s al 41% la diferencia entre la ley sancionada y su efectiva ejecución. Ningún país de la región, ni su propia antecesora, se atrevieron tanto a meter mano. Facultades parlamentarias, como tributos, contribuciones a la seguridad social y ventas de activos, son decididas por el Poder Ejecutivo tras haber convertido en reglas las excepcionalidades.

La administración de Mauricio Macri les mató el punto a todos los antecesores en materia de modificaciones ejecutivas al Presupuesto Nacional de su primer año de gestión: apeló a Decretos de Necesidad y Urgencia, en un 63% de los casos, y decisiones administrativas en el 27% restante, para alterar en un 41,1% los números aprobados por ley del Congreso.

Ni el kirchnerismo había llegado tan lejos, ya que el promedio de la década precedente había sido del 24,3%, contra el 5,5% de desvío de la norma legal entre 1994 y 2004.

Desde la antesala de la reforma constitucional, en la primera presidencia de Carlos Menem, hasta el año pasado, el promedio general de modificaciones presupuestarias respecto del crédito original (de sanción o inicial) abarcó el 14,9% de lo homologado en la ley de leyes, de acuerdo con el Estudio sobre discrecionalidad presupuestaria a nivel nacional que encaró un equipo interdisciplinario de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), coordinado por los especialistas Gustavo Sibilla y Jorge Vega.

La investigación demuestra que la utilización del DNU ha sido el recurso determinante utilizado desde 1994, de forma transversal y creciente, para las modificaciones presupuestarias. Empezó con un 3% entre 1994-2004. Trascendió gobiernos y coyunturas, y se naturalizó en rutina aceptada por el arco de la dirigencia política local, aun siendo escasas las competencias no delegadas por el Congreso en la materia.

En el ejercicio inicial administrado por el macrismo, que había sido sancionado por un Congreso con mayoría oficialista en plena retirada presidencial de CFK, las correcciones récord introdujeron las consecuencias del viraje del modelo económico, ya que más de las tres cuartas partes (78%) estuvieron motivadas por el Servicio de la Deuda Pública, que ocupó el 1er lugar como receptora de créditos vía modificación del presupuesto (34%), seguido por el Ministerio de Trabajo (26%) y el de Energía y Minería (18%).

Sobre esas tres jurisdicciones recayó mayoritariamente el peso de las primeras reformas del gobierno: reendeudamiento, transferencias al Anses y al sector energético. ASAP comparó el caso con lo sucedido en Brasil, Colombia, Chile y México en cinco cortes temporales diferentes dentro del período del estudio y Argentina presentó el promedio de modificaciones más alto (17,1%), encontrándose más del 40% por encima de la media (10,7%).

Los cambios de último momento

En especial desde 2006, la aprobación de dichos DNU, en general, se fundamentó en la necesidad de aumentar hacia fines de año (4to trimestre) el monto total del presupuesto, en virtud de registrarse mayores recursos a los previstos al elaborarse el Proyecto de Ley de Presupuesto: el objetivo es incrementar el nivel de gastos (en valores cercanos a la inflación) principalmente a favor de la ANSeS y de Obligaciones a Cargo del Tesoro.

Al revés de la tendencia general del período 1994-2001, desde 2002 los recursos proyectados fueron inferiores a los vigentes al cierre, en un 13% promedio y con picos máximos de 25% y 26% (en 2007 y 2008, respectivamente).

Análoga situación ocurrió con las previsiones anuales sobre el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), subestimado en un 26% promedio entre 2005 y 2016.

La asignación de estos recursos adicionales requirió el aumento del monto total del presupuesto aprobado para cada año.

En virtud de su fuente (tributos, contribuciones a la seguridad social y ventas de activos), dicha potestad correspondía formalmente al Congreso, explicando ello la necesidad de recurrir a la figura del DNU para realizarse vía Poder Ejecutivo (como de hecho sucedió en la mayoría de los casos).

En consecuencia, la evolución anual de las competencias para modificar el monto total del presupuesto revela a las claras que hubo un marcado crecimiento de la cantidad de atribuciones delegadas a partir de 2007 con los denominados superpoderes  en cabeza del Poder Ejecutivo

Se trata de un fenómeno presente desde los albores del actual sistema de administración financiera (1992). Si bien las modificaciones al artículo 37 de la Ley N° 24.156 (2006 y 2016) representan los principales hitos de este “patrón delegativo”, las sucesivas leyes anuales de Presupuesto desde 1994 ya habían ido habilitando delegaciones puntuales.

De este modo, los denominados “superpoderes” (2006) solo reprodujeron de forma consolidada delegaciones que (en mayor o menor medida) ya se venían concediendo con vigencia anual.

Cierto es, sin embargo, que desde ese entonces su aplicación se tornó permanente y su alcance se extendió a otras funciones hasta ese momento no contempladas, ampliándose considerablemente el espectro de atribuciones del Poder Ejecutivo en la materia.

Superpoderosos Jefes de Gabinete

Esta nueva versión del artículo 37 exceptúa al Jefe de Gabinete de Ministros del artículo 15 del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (Ley N° 25.917) (2004), es decir, de la imposibilidad de los Poderes Ejecutivos (nacional y provinciales) de aprobar:

-mayores gastos de otros poderes del Estado salvo que tengan financiamiento asegurado especialmente e

-incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los de capital o de las aplicaciones financieras.

Dado que las previsiones de la Ley N° 24.156 son complementarias a las de la Ley Permanente de Presupuesto (Ley N° 11.672), se incluye en el diagnóstico la prohibición allí expresada (vigente desde 2005) de disminuir los créditos de la Jurisdicción 90 (Servicio de la Deuda Pública) para incrementar los de otras Jurisdicciones. Desde 1999 hasta esa fecha (Ley N° 25.064) también aplicaba a los créditos asignados a la Jurisdicción 91 (Obligaciones a cargo del Tesoro).

En retrospectiva, la aplicación de este esquema dejó en manos del Congreso prácticamente una única facultad reservada a lo largo de todo el período: la de modificar el monto total del presupuesto con origen en mayores recursos de los previstos.

El resto fueron asignadas al Poder Ejecutivo desde el principio mismo del período analizado o bien gradualmente a través de las sucesivas leyes de presupuesto.

Las Decisiones Administrativas distributivas de créditos a partir de las cuales se aprobaron tales atribuciones mantuvieron casi idéntica redacción entre 2006 y 2016, por ejemplo, conservando en la figura del Jefe de Gabinete de Ministros los referidos “superpoderes”.

Las modificaciones del monto total del presupuesto fueron instrumentadas mayoritariamente por una combinación de DNU y Decisiones Administrativas. El empleo de leyes para ampliar o disminuir el presupuesto de sanción ha sido escaso, identificándose solo 13 en todo el período, de las cuales 5 corresponden a 2007 y solo una es posterior a 2003 (Ley N° 26.175).

También ha sido residual el uso de decretos simples y resoluciones del Ministerio de Economía. En 1994 y 1995 sí se registran varios decretos modificatorios del presupuesto debido al no funcionamiento aun del cargo de Jefe de Gabinete de Ministros.

La particularidad de que el abordaje trimestral concentre la mayoría de las modificaciones en el 4to trimestre y que, sumadas a las del 3ro, equivalgan prácticamente al 90% del total, no difiere sustancialmente de lo observado en los dos decenios del período analizado, con lo cual queda al descubierto que agrupar los cambios, en especial de octubre a diciembre, devino una práctica permanente.

Cambiemos no hizo más que barrenar la ola del funcionamiento real del ciclo presupuestario, en particular, y del sistema de administración financiera, en general. Lejos de intervenir factores coyunturales, obedece a falta de planificación de la ejecución y a la necesidad de su reprogramación para evitar la “pérdida” de saldos no comprometidos al cierre del ejercicio.

Ahora, la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional (OPCN), establecida por Ley Nº 27.343, en principio sería (confía ASAP) un buen augurio que sigue mejores prácticas internacionales.

“Habrá que esperar que esta novel instancia de soporte técnico sea dotada con los recursos especializados y el acceso a la información acordes a la complejidad de la misión que enfrenta”, encomienda el estudio, sin entrar a considerar lo que suele ironizar el diputado cordobés Mario Negri acerca de la propensión de los colegas de ayer y de hoy a ojear los proyectos de ley en el tramo del subte que va de Plaza de Mayo a Congreso.

Enterate de todas las últimas noticias desde donde estés, gratis.

Suscribite para recibir nuestro newsletter.

REGISTRATE

Dejá tu comentario