COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

Un clásico democrático y clientelar: "Unitarios o muerte"

La senadora nacional del Frente para la Victoria por Santa Cruz, María Ester Labado, dijo por AM 950 Belgrano: "Están asfixiando a las provincias para que aprueben este acuerdo. Hoy la provincia está quebrada por Daniel Román Peralta, un gobernador que pusimos nosotros". También dijo. "Máximo Kirchner no nos pidió que votemos en contra de este acuerdo. Jamás me dijeron lo que tengo que hacer." Aunque todo se volvió relativo cuando se le escuchó: "No me consta que (Lázaro Báez) sea socio de la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner. Jamás vi a Lázaro Báez ni a su hijo y dejó obras inconclusas en la provincia". También explicó su voto en contra: "No es el mejor acuerdo para la Argentina. Esto abrirá las puertas a nuevos juicios en virtud de que los acuerdos no son equitativos en comparación con lo que le pagamos al otro 93% de los acreedores." El gobernador de Río Negro, Alberto Weretilneck, dijo, también por AM 950 Belgrano: "No hubo una situación de toma y daca en el apoyo económico del gobierno a los gobernadores para que apoyen la salida del default. Es un convencimiento personal y político. La Argentina tiene que resolver el tema de su deuda, lo peor que nos puede pasar es tener este tema iresuelto y estar aislado del mundo producto de no pagar estas deudas. Se puede juzgar si es muy caro o estamos pagando más de lo debido o que quizás si se pagaba antes era más barato, pero la realidad es que después de todos los fallos que tuvimos no había otra opción." Ambos se refirieron en forma indirecta a si hay voto favorable en el Senado contra dinero para las provincias, la historia unitaria de siempre, y que hay que cambiar. A propósito de esto, Marcos Buscaglia y Sergio Berensztein abordaron la temática en su ensayo "Los beneficios de la libertad - Propuestas para una Argentina moderna" (El Ateneo, 2016).

N. de la R.: Que la República estuviera centralizada durante días militares era una obviedad. Los militares se rigen según la cadena de mandos y esto era aplicable a su organigrama de gobierno. Aún así, había provincias, beneficiadas por Jefaturas uniformadas muy influyentes, que lograban concesiones del Ejecutivo Nacional aunque todo era 'de facto'. Pero luego la democracia regresó, y era el momento de que prevaleciera lo previsto en la Constitución y en el deseo de los fundadores de la Argentina. La experiencia ha resultado una catástrofe para el espíritu federal. Nunca hubo más concentración unitaria que con la democracia presente. Es imperioso lograr cambios. Aquí va un aporte:

 

por MARCOS BUSCAGLIA y SERGIO BERENSZTEIN

En 1935 se dictaron varias leyes para modernizar el sistema impositivo. Se introdujo un impuesto a las ventas en reemplazo de uno a las transacciones y se eliminó la doble imposición (por parte de las provincias y la nación). Las provincias renunciaron a algunos impuestos y comenzaron a recibir parte de lo recaudado por el gobierno central. Así nació la coparticipación federal, inicialmente con carácter “devolutivo”: destinar los impuestos según lo que se recaudaba en su territorio, o en base a la población, sin un criterio redistributivo.

El sistema sufrió múltiples cambios con los años que afectaron tato la distribución “primaria”, entre la nación y las provincias, como la “secundaria”, entre las provincias. En 1973, el gobierno militar saliente dicto la ley 20.221, que dictamino modificaciones sustanciales a la coparticipación, incluyendo por primera vez un criterio distributivo (basado en la brecha de desarrollo entre las provincias) entre los criterios establecidos para la distribución secundaria.

Desde 1983 hasta 1988 el país careció de una ley que regulase la coparticipación, hasta que se dictó en 1988 una que regía la coparticipación de forma temporaria, supuestamente, durante 1988 y 1989. Esta ley, la 23.548, sigue vigente. Sin embargo, la distribución de recursos entre nación y provincias sufrió alteraciones parciales, como la asignación del 15% de la masa coparticipable para financiar la transición del régimen jubilatorio cuando se crearon las AFJP en 1993. La distribución de impuestos nacionales se convirtió así en un verdadero laberinto, como muestra la Figura 9; no hay que intentar comprenderla, la incluimos para que entienda que es un laberinto de enorme complejidad.

La reforma constitucional de 1994 ordenó el establecimiento de un nuevo régimen de coparticipación federal para fines de 1996, así como la creación de un “organismo federal fiscal”. Sin embargo, la nueva Constitución determinó que esta nueva ley debía ser una “ley convenio”, aprobada por todas las provincias luego de haber logrado la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros en cada cámara del Congreso (art. 75, inciso 2 y disposición transitoria sexta). En la práctica, este requerimiento hizo imposible su dictado.

El grado de descentralización del gasto público, el porcentaje del gasto ejecutado por las provincias, también vario sustancialmente a lo largo del tiempo, como muestra la Tabla 6. En 1991 se aprobó una monumental transferencia de servicios a las provincias, incluyendo las instituciones educativas terciarias y secundarias, los sistemas de salud y otros programas sociales

El sistema fiscal federal actual

El sistema federal implica hoy una importante, y a veces caótica, superposición de potestades de recaudación y de gasto, con una recaudación muy inferior al gasto ejecutado en las provincias (desbalance fiscal vertical) y, más recientemente, con recientes recursos no participables en manos del gobierno nacional.

Existe una fuerte superposición de jurisdicciones en la ejecución del gasto público en la Argentina, como se puede ver en la tabla 7. En 2007, por ejemplo, el gobierno nacional ejecutaba aproximadamente el 50% del gasto en defensa justicia y salud, quedando el otro 50% a cargo de provincias y municipios.

Así como la tendencia fue hacia una mayor descentralización del gasto público, los recursos fiscales siguieron el camino inverso y se han centralizado con el paso del tiempo. A partir de la crisis de 2001-2002 se introdujeron varios impuestos nuevos que aumentaron el porcentaje de recaudación total en manos del gobierno nacional y la discrecionalidad de su uso por parte de este, ya que son nula o parcialmente coparticipados. Nos referimos al impuesto al cheque (se coparticipa el 30%), las retenciones (solo se coparticipa una parte de la recaudación  de las retenciones sobre la soja a las provincias productoras) y, más reciente, las transferencias del Banco Central al gobierno nacional (también llamado impuesto inflacionario). En 2014, entre todos representaron el 23,5% de los ingresos del gobierno nacional, comparado con 0% de 1999. Dentro de las transferencias del Baco Central, solo contamos las de utilidades, excluyendo el financiamiento en pesos y en dólares.

El Banco Central emitió cantidades crecientes de pesos para ayudar al gobierno nacional en los últimos años, recursos que o se coparticipan y que se implementan de dos maneras distintas. La primera es consecuencia de que el BCRA puede transferir al gobierno cada año un porcentaje de sus ganancias del período anterior, lo que el gobierno registra como ingresos. Estas ganancias son consideradas “ficticias” o “de papel”, ya que surge mayoritariamente de la diferencia de valuar en pesos los activos en dólares del BCRA al tipo de cambio de fin de un año con respecto a la valuación del año anterior. Si existen 10.000 millones en activos y el tipo de cambio se va de 1 peso por dólar a 3 pesos por dólar en un año, el BCRA registrara una ganancia de 20.000 millones de pesos en el periodo y los puede transferir al gobierno.

Entre los activos del BCRA se encuentran las Letras Intransferibles, que el gobierno le da al banco cuando usa sus reservas para pagar deuda pública. Sumaban US$ 9.600 millones a fines de 2009 y subieron a US$ 64.500 millones al 10 de diciembre de 2015. Son ganancias ficticios porque nadie considera que sean realmente un activo, en el sentido que es difícil pensar que alguna vez el gobierno va a pagar esta “deuda”. La otra ayuda del BCRA al gobierno es a través de los “Adelantos Transitorios”, que de transitorios no tienen nada. Son préstamos a tasa cero y pueden llegar al 12% de la base monetaria más el 20% de la recaudación del gobierno nacional; este límite fue aumentado del 10% al 20% en 2012. A fines de 2009 el stock de Adelantos Transitorios era de US$36.6 miles de millones, o unos 9.6 miles de millones, pero subieron a unos $282.400 millones, o unos US$ 30.400 millones a fines de agosto de 2015.

Como consecuencia de estos caminos dispares de recaudación (mayor centralización) y del gasto (mayor descentralización), en los últimos años creció en Argentina el desbalance fiscal vertical. El grafico 9 muestra que este desbalance llegaba en 2012al 21%. Según Juan José Llach, es, por lejos, el más alto del mundo. En otros países federales de la región, como el Brasil y México, era de 1,6% y 8,5%, respectivamente. Es decir, en Brasil los estados gastan aproximadamente lo mismo que recaudan, mientras que en México los estados ejecutan un 8,5% más del gasto total del país de lo que recaudan como porcentaje del total de recaudación del país.

La dependencia del gobierno nacional que genera este desbalance en las distintas provincias es muy desparejo, como muestra el Gráfico 5. Más del 75% de los ingresos de las del norte dependen de recursos del gobierno nacional, mientras que para la ciudad de Buenos Aires representan solo en 12%.

Esta dependencia aumentó desde la crisis de 2001 – 2001 debido al incremento en los recursos discrecionales con los que cuenta el gobierno nacional. Según cálculos de Llach, las transferencias discrecionales del gobierno a las provincias eran en 2001 un 7,5% de las totales (incluyendo las discrecionales y las “automáticas”, estas últimas calculadas en función al arreglo kafkiano que exponemos en la Figura 9), cifra que aumentó a un rango del 22,5% - 28% en 2010-2012.

Existen al menos dos mecanismos adicionales por los cuales se acrecentó la discrecionalidad del gobierno nacional en los últimos años:

> Debilitamiento del presupuesto nacional. La ley 26.124 sancionada en 2006, comúnmente llamada “de superpoderes” otorgó al jefe de gabinete la capacidad de disponer las reestructuraciones presupuestarias “que considera necesarias”. Esta cesión legislativa es contraria al espíritu de la Constitución, cuyo art.29 expresa que el Congreso no puede ceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias, y en su art. 99 dice que el poder Ejecutivo no podrá en ningún caso emitir disposiciones de carácter legislativo, limitado el uso de los decretos de necesidad y urgencia a circunstancias especiales.

> La otra ley que viola el espíritu y la letra de la Constitución es la Ley de Emergencia Económica, número 23.697, que se siguió renovando anualmente, incluso cuando la economía crecía a “tasas chinas”.

La combinación de esta norma con una grosera subestimación de los recursos tributarios echa por los gobiernos desde 2003 a la hora de presentar el proyecto de presupuesto, convirtió a la “ley de leyes” e un escrito abstracto, carente de uso y sentido. El artilugio para subestimar los ingresos fue el uso de proyecciones de inflación totalmente inferiores a los reales. Los impuestos son un porcentaje de la actividad económica medida e pesos. Entonces, al subestimar la inflación, se subestima el nivel de actividad económica en pesos y, por lo tanto, el nivel de impuestos que entra en el presupuesto.

Deudas de las provincias con el gobierno nacional. El gobierno nacional se convirtió en el principal acreedor de las provincias luego de la crisis de 2001 – 2002, cuando absorbió las cuasi monedas emitidas por estas en los meses previos a la devaluación del peso y al default soberano. El gobierno nacional refinanció las deudas de 15 provincias varias veces, en términos ventajosos para estas últimas (tasas de intereses reales negativas). Los términos se renegocian por períodos cortos y así se las mantiene en relación de dependencia.

¿Qué uso se da a esta discrecionalidad?

Existen sobradas muestras de que los gobiernos nacionales hicieron un uso político de los recursos fiscales, que dista de ser nuevo pero que se incrementó en los últimos años, gracias a la mencionada creciente discrecionalidad del gobierno nacional. El hecho de que los recursos se redistribuyan de forma política implica que se deja de lado criterios como la eficiencia y la equidad.

Un área donde existen signos claros de distribución del gasto nacional en función de criterios políticos y no económicos es la obra pública. Hace años, los medios periodísticos muestran cómo se volvió llamativamente elevada en La Rioja durante la presidencia de Carlos Menem o en Santa Cruz con los Kirchner en el poder.

Lucas Gonzales e Ignacio Mamone analizaron exhaustivamente el destino de la obra pública entre 1993 y 2009 y mostraron que estas presunciones son ciertas. En particular, encontraron que:

> Las provincias manejadas por la oposición reciben muchos menos recursos para obras públicas que las controladas por la coalición del gobierno. Para la construcción de rutas, por ejemplo, obtienen el 17% de lo percibido por las oficialistas.

> La distribución de los recursos para obra pública no sigue criterios de eficiencia ni equidad. Las provincias con menor ingreso per cápita no son las que más obras públicas reciben. Tampoco las que tienen mayor cantidad de vehículos.

> Las provincias “electoralmente seguras”, en las que el oficialismo tiene pocas probabilidades de perder, reciben más que las “pivotales”.Cuanto más poderoso es el gobernador y más posibilidades de permanencia tiene, más dinero recibe.

Otra área en la que se visualiza un creciente uso político de los recursos nacionales es en el incremento de las transferencias directas del gobierno nacional a los municipios. Estas parecen un “puntero” del poder central a los gobernadores, ya que se supone, por la Constitución, que los municipios dependen de las provincias, no del gobierno nacional. Las trasferencias aumentaron con fuerza luego de 2009, cuando comenzaron a representar más del 9% del gasto total de los municipios según datos compilados de Llach. En 2003 no llegaban al 1%.

Recordemos una vez más que tras los resultados adversos de las elecciones legislativas de 2009, el gobierno implemento dos importantes programas sociales: la asignación universal por hijo (AUH) y el de inversión social con trabajo “Argentina trabaja” (PRIST).

En el conurbano bonaerense, el corte de boleta afecto negativamente a Néstor Kirchner, candidato a diputado, en comparación con los postulantes a concejales. Como vimos en el capítulo 3, el PRIST beneficia a intendentes aliados (o a cooperativas controladas por movimientos piqueteros en caso de que el intendente sea díscolo) y deja de lado las intendencias controladas por la oposición. Una verdadera herramienta de control político.

Relación entre el régimen fiscal y el sistema electoral

Existe una estrecha relación entre los problemas del régimen de coparticipación federal (principalmente el desbalance fiscal vertical), el sistema político-electoral, el patronazgo y el clientelismo y la poca calidad y los permanentes vaivenes de las políticas públicas de la Argentina.

Según el trabajo de Ardanaz, Leiras y Tomassi, la relación se resume de la siguiente manera.

> Los gobernadores tienen un gran poder electoral basado en varios factores, entre los que se destaca que los distritos electorales son las provincias, que las listas de candidatos son cerradas, que pueden desdoblar y controlar las elecciones y que manejan una cantidad desproporcionada de recursos.

> Los gobernadores controlan férreamente sus provincias, hecho que vemos reflejado en las altísimas tasas de reelección. El patronazgo y el clientelismo están extendidos y en muchas provincias, que suelen ser las de peor calidad democrática, el gobierno es la principal fuente de empleo y recursos es la economía. Así, la relación entre el gobernador y los votantes es clientelar y no programática.

> Existe un fuerte desbalance vertical, más importante en las provincias más rezagadas, en general sobrerrepresentadas en el Congreso. El gobierno central aumentó su poder frente a los gobernadores desde la crisis de 2001 – 2002, debido al crecimiento de los recursos fiscales o coparticipados.

Así, el gobierno nacional intercambia apoyo en el Congreso por parte de los legisladores que responden a gobernadores de provincias rezagadas, las más necesitadas de recursos fiscales nacionales, a cambio de transferencias. La sobrerrepresentación las torna necesarias para poder aprobar leyes.

Dado que los gobernadores tienen una relación clientelar con sus votantes, no se preocupan por el contenido de las leyes que mandan a aprobar a sus legisladores. Lo único que les preocupa es seguir recibiendo transferencias para implementar sus programas clientelares. Así, pueden apoyar un día una política y al día siguiente la contraria, lo que ayuda a explicar la gran volatilidad de las políticas públicas en la Argentina.

El crecimiento del poder del gobierno nacional fue tal en años recientes que la presidenta Cristina Kirchner consiguió torcer parcialmente la lógica electoral que acabamos de describir, imponiendo candidatos propios en las listas de diputados de muchas provincias. El hecho paradigmático de este cambio de poder relativo ocurrió cuando la presidente echó de la Casa Rosada en 2015 a Juan Carlos Mazzón, histórico operados del PJ, fallecido poco tiempo después, luego que este hubiese armado una lista provincial en Mendoza que excluía a miembros de La Cámpora. El objetivo de Cristina Kirchner consistía en preservar en el Congreso unos 30 diputados que respondieran a su proyecto durante 2015-2019, cosa que en principio parece haber logrado.

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