PROPUESTAS PARA UNA DEMOCRACIA MODERNA

Apuntes para la reforma política: Mauricio Macri pos default

Mauricio Macri ya ha impartido instrucciones a Marcos Peña y a Rogelio Frigerio: luego de resolver las leyes para salir del atolladero financiero externo, el quiere de inmediato avanzar sobre la reforma política, que imagina como algo más que la reforma del sistema electoral. Sin duda es un tema pendiente en la Argentina. Precisamente, Marcos Buscaglia y Sergio Berensztein acaban de publicar un ensayo muy importante al respecto, titulado "Los beneficios de la libertad - Propuestas para una Argentina moderna" (Ateneo, 2016). Uno de los capítulos que mucho tiene que ver con el debate que muchos imaginan, es el siguiente:

por MARCOS BUSCAGLIA y SERGIO BERENSZTEIN

Nuestro objetivo es, de todas formas, impulsar un debate, más que proponer una solución definitiva, de la que por cierto carecemos. Creemos que los esfuerzos de reforma de los próximos años deben estar dirigidos a cambiar el conjunto de incentivos y restricciones institucionales que enfrentan a diario los políticos en la Argentina, fruto de la manera en la que funcionan y se combinan el sistema electoral, el manejo y el control de los recursos del Estado y el régimen de coparticipación federal de impuestos.

Entendemos que esfuerzos en otros sentido, como los típicos debates sobre "política de Estado", resultan en verdad fútiles, ya que tarde o temprano serán inevitablemente discontinuados,
dada la falta de incentivos para mantener políticas en el tiempo.

Presentaremos aquí propuestas de reformas, analizando el porqué de cada una. Puede parecer un enfoque simplista: existen fuertes intereses para que las cosas sean como son y no aparecen en nuestra lista. Pero en todo proceso de reforma es necesario tener un norte, un objetivo de máxima que guíe en todo momento las iniciativas. 

Propuestas para el sistema político-electoral

Entendemos que los objetivos centrales de una reforma orientada a reformar la calidad de una democracia tienen que ser entonces los siguientes:

> disminuir la fragmentación de los partidos,

> acortar la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas y el sesgo pro PJ,

> crear partidos fuertes de alcance nacionales comprometidos con políticas de Estado,

> reducir el poder de los gobernadores en la selección de candidatos a las bancas en el Congreso y

> dar mayor transparencia al proceso electoral, con una disponibilidad más equitativa de recursos entre los distintos partidos.

El sistema electoral y de partidos

Nuestra propuesta consiste en una serie de cambios al sistema electoral que permitirían al mismo tiempo 

> reducir la fragmentación electoral,

> disminuir la sobrerrepresentación de las provincias pequeñas,

> fomentar la creación de pocos partidos nacionales y

> aumentar el control que los votantes tienen sobre los políticos (en detrimento de los gobernadores).

La propuesta contiene los siguientes puntos:

** Aumento de los requisitos para tener representación en el Congreso Nacional.

Exigir que los partidos tengan un mínimo de representación en cinco distritos electorales para poder acceder a bancas en el Congreso nacional.

Imponer que los partidos deban tener más de un 5% de los votos a nivel nacional. Llamemos a los partidos que cumplen estos requisitos partidos "nacionales", por oposición a los partidos que
solo quieran competir por cargos municipales o locales.

El objetivo de este punto es reducir la fragmentación y la territorialización de los partidos políticos.

** Implementación de un sistema electoral mixto (SEM).

Los sistemas electorales mixtos se han popularizado sustancialmente alrededor del mundo en las últimas décadas.

Lo han adoptado al menos 15 países, incluyendo Japón y México. En los sistemas electorales mixtos, un grupo de diputados se elige mediante un mecanismo -distritos uninominales, típicamente- y otro grupo se elije de manera proporcional en uno o más distritos que ligen cada uno varios miembros a nivel regional o nacional.

Nuestra propuesta consiste en una variante de un sistema electoral mixto que deja intacta la forma de elegir los 257 diputados que existen actualmente, salvo por la modificación que plantearemos en la propuesta siguiente, pero crea un segundo carril o segmento para la elección de diputados nacionales.

En este segundo segmento, que se agregaría al vigente, se elegirían unos 65-70 diputados adicionales, aproximadamente un 25% de los actuales, en un solo distrito nacional, pero al cual
sólo accederían los partidos "nacionales" tal como se definió previamente.

La forma de repetir las bancas entre los partidos nacionales en este segmento es lo que en la jerga técnica se llama "proporcional complementario". ¿Cómo fusionaría? La
cantidad de diputados electos permitiría igualar el número de bancas al porcentaje de votos que obtuvo cada partido nacional.

El ejemplo hipotético de la Tabla 8 permite entender el concepto. En el país en cuestión existen 7 distritos electorales y 7 partidos, algunos presentes solo en algunas provincias. El sistema presenta características parecidas a la Argentina: desigualdad muy grande de población entre las provincias, sobrerrepresentación de las pequeñas y gran cantidad de partidos.

La provincia más grande de nuestro ejemplo tiene 10 millones de electores, pero solamente envía 40 diputados al Congreso, mientras que las dos provincias más pequeñas tienen 20.000 o menos votantes, pero envían 3 diputados cada una.

En el ejemplo, con el sistema actual que utiliza la Argentina el partido A obtiene el 35% de los votos totales, pero el 42% de las bancas, como "premio" por sus mejores resultados en las provincias pequeñas, sobrerrepresentadas. Lo contrario ocurre con el partido B.

En los distritos más grandes hay más incentivo a la fragmentación ya que se reparten más bancas de manra proporcional, y por lo tanto se presentan más cantidad de partidos. El Congreso queda así muy fragmentado. Si esta elección a diputados coincidiera con la primera vuelta presidencial, y los votos a Presidente correspondieran con los votos a diputados, los partidos
A y B competirían por la presidencia en una 2da. vuelta. De ganarla el B, se vería en problemas para poder organizar una coalición estable en el Congreso.

Comparemos ahora los resultados del sistema actual con los del propuesto en la tabla 8. Supongamos que solo los partidos con presencia en más de 5 distritos tienen derecho a llevar diputados al Congreso.

Esto haría que la distribución de las bancas de cada distrito, si se aplicase el sistema actual que tiene la Argentina, se concentrara más que en el ejemplo anterior, con 47%, 41% y 13% para los partidos A, B y E, respectivamente.

Nuestra propuesta busca sin embargo equiparar el número de bancas que obtienen los partidos "nacionales" con la distribución de votos que obtuvo cada uno, pero excluyendo de esta cuenta a los partidos no nacionales. Los partidos A, B y E obtuvieron el 44%, 42% y 14% de los votos una vez que se excluyen de la cuenta a los partidos que no tienen presencia nacional.

Las bancas del segundo segmento, el "adicional", se reparten de manera que el porcentaje de las bancas totales se asemeje al porcentaje de los votos que tienen los partidos nacionales. Así, en nuestro ejemplo el resultado final es que los partidos A, B y E terminan con un porcentaje de bancas igual al porcentaje de los votos que obtuvieron (excluyendo a los otros partidos). La situación del partido B se empareja así con el del A y resulta un Congreso mucho menos fragmentado.

Algunos pensarán que es un sistema muy injusto, ya que en el ejemplo hay partidos que quedan sin representación en el Congreso. Pero lo que ocurriría si se aprobase un sistema electoral así es que habría una "consolidación" de partidos. El incentivo que tienen los políticos hoy para abrirse de un partido y crear uno nuevo si están en desacuerdo con sus pares desaparecería, o al menos se reduciría muchísimo. De más está decir que este paso fomentaría una cultura de negociación y tolerancia, en lugar de confrontación y sectarismo.

Un sistema como el propuesto permitiría lograr dos objetivos al mismo tiempo; en palabras del saber popular, "matar dos pájaros de un tiro". Al estar reservadas las bancas del Congreso exclusivamente para los partidos "nacionales", se crea un fuerte incentivo en contra de la fragmentación y la territorialización de partidos.

También decrecen el peso de las provincias chicas en el Congreso y el sesgo por PJ del sistema actual. 

** Disminuir la magnitud de los distritos electorales en las provincias grandes.

El primer objetivo de esta reforma es disminuir la fragmentación de los partidos políticos; aunque se podría argumentar que la propuesta anterior ya lo habrá resuelto, quizá valga la pena un doble esfuerzo para evitar riesgos como el número de distritos requeridos para que un partido se convierta en nacional no sea tan alto como para evitar la aparición de otros espacios políticos.

Carly y Hix encontraron que la existencia de distritos de baja magnitud (es decir, un número bajo de bancas elegidas) limita la fragmentación de partidos sin perder un elemento de proporcionalidad en el sistema electoral. También, que el número óptimo de bancas a elegir por elección debe acercarse a 6.

En la tabla 9 se ve cómo partiríamos la provincia de Buenos Aires en siete distritos electorales (en lugar de dividir la provincia en 3, como propuso el precandidato a vicepresidente Lucas Llach en las elecciones primarias de 2015). Situaciones similares habría que diseñar para la Capital Federal, Córdoba, Mendoza y Santa Fe. En cada elección, la provincia de Buenos Aires renueva 35
diputados. Los 7 distritos del ejemplo los conformamos con datos aproximados de las 8 secciones electorales en que se divide la provincia hoy.

La magnitud más baja de los distritos electorales ayudaría con un segundo objetivo: el electorado lograría un mayor control respecto de quiénes entran al Congreso. Con una lista de 35 candidatos, de los cuales el partido que gana la elección a veces coloca hasta 17 diputados, es muy difícil que los votantes sepan a quién están haciendo ingresar en el recinto. Una mirada a las listas de diputados revela que debajo de un par de figuras conocidas y de cierto prestigio, a veces se esconden punteros y personas que desprestigian al Congreso Nacional. Quizá, como beneficio adicional, la división de la provincia en distritos electorales permita mejorar la representación del interior bonaerense en el Congreso.

** Eliminación de listas colectoras y lemas en las provincias y obligacion de mantener las elecciones provinciales al mismo tiempo que las nacionales.

Si bien algunas provincias tienen disposiciones constitucionales que las obligan a desdoblar sus elecciones de las nacionales, estas medidas colaborarían en reducir la fragmentación y territorialización de los partidos políticos.

** Listas abiertas en las primarias.

Las PASO deberían mantenerse, ya que reducen la importancia de las maquinarias políticas para la elección de candidatos y, por lo tanto, el valor de las redes clientelares. Sin embargo, no sirvieron como mecanismo para que la población tuviese por ahora un rol más efectivo en la elección de candidatos. En la mayoría de los casos, los votantes se encontraron con solo una opción por partido dentro del cuarto oscuro. La lapicera para ungir candidatos siguió estando en manos del partido.

Para revertir tal situación, las elecciones a diputado nacional deberían hacerse con listas abiertas. Es decir, que los votantes eligiesen quiénes van en las listas de cada partido y en qué orden. Esto haría a los candidatos más visibles para los votantes (en lugar de ir "escondidos" en una lista) y cuando les toque ser diputados sentirían una mayor presión para responder a las
necesidades de la población en lugar de preocuparse solo por satisfacer las demandas de sus jefes políticos que, como comentamos, suelen ser los gobernadores.

Además, aumentaría la presión para que los partidos propusieran candidatos que elevasen el nivel de debate en el Congreso.

Esta propuesta no disminuirá la diciplina partidaria, como ocurre en el Brasil, por ejemplo, ya que al momento de la elección general los candidatos competirían en listas cerradas de varios miembros por partido y en un sistema electoral que fomentaría la reducción del número de espacios. Es decir, todavía tendrían incentivos para votar junto a sus partidos ya que de ellos dependen para llegar a sus bancas. Esta reforma solo se podría implementar con un sistema de boleta única, como propondremos más abajo.

** Forma de emisión del voto y control del proceso electoral.

Abogamos por el uso de una boleta única en todas y cada una de las elecciones. El voto electrónico permite un elemento adicional de control (el votante se lleva un ticket), pero no es fundamental. Incluso, puede crear suspicacias en cuanto a la transmisión y la agregación de datos y la anonimidad del votante. Lo esencial es la existencia de una boleta única, provista por el Estado mediante el ente a cargo de las elecciones, en lugar de entregadas por los partidos.

Existen distintas formas de organizar la boleta única.

> Una, por medio de una boleta por categoría a elegir (por ejemplo, una con todos los candidatos a presidente, otra con todos los candidatos a diputados, etcétera).

> La otra, con una sola boleta para todas las categorías. Estudios realizados por el centro de estudios CIPPEC muestran que el primer tipo genera menos confusión. De cualquier
manera, es importante habilitar su uso. Continuando con CIPPEC, sus investigadores proponen, por ejemplo, que las boletas se desprendan de un talonario con número de serie.

Otro tema importante es asegurar la equidad de los partidos en la presentación de la boleta única: el orden de aparición, por caso, debería ser sorteado. Y ninguno debería tener más espacio que los otros.

La boleta única, denominada Australian ballot, elimina varios de los vicios de nuestro sistema electoral, como el robo de boletas y voto cadena. Aumenta la anonimidad del voto y disminuye la influencia de las redes clientelares en el proceso de votación. Estudios hechos por Susan Stokes en base a encuestas en la Argentina muestran que el porcentaje de votantes de bajos recursos dispuestos a ser influenciados en su voto por bienes entregados por los punteros baja a la mitad cuando usan una boleta encontrada en el cuarto oscuro en lugar de una entregada por el puntero.

El clientismo es el intercambio individualizado y contingente de bienes y servicios por apoyo político. Para que sea efectivo el puntero debe poder monitorear el voto del "cliente". El sistema de
boleta única disminuye, pero no elimina, este poder de control.

La introducción de la boleta única no eliminara mágicamente el clientelismo. Las maquinarias políticas de los Estados Unidos no desaparecieron automáticamente luego de su introducción a fines de siglo XIX.

En países como el Brasil, que también utilizan este sistema, el clientelismo sigue siendo una práctica muy extendida.

Estudios como el de Stokes y el de Stokes, Dunning, Nazareo y Brusco muestran que la capacidad de monitoreo también existe porque los punteros son, como se mencionó, personas multitasking, que resuelven muchos problemas para la gente de bajos ingresos, y por lo tanto la conocen muy bien. Son sus vecinos, con interacción diaria en algunos casos.

Es difícil que no sepan por quién votan. Esto ocurre porque en el país la asistencia social se ha "privatizado" en manos de los punteros, en base a una serie de programas y recursos que les otorga gran discrecionalidad. Propondremos más adelante su "reestatización" y nacionalización.

La Argentina debe emprender el camino iniciado por México y muchos otros países hace varios años: la creación de un instituto nacional electoral (INE), con una estructura administrativa jerarquizada que garantice la independencia con respecto al gobierno de turno.

No solo debería estar a cargo de la organización de las elecciones, sio también del control y las sanciones correspondientes en caso de que los partidos rompan reglas como las que regulan las propagandas y el financiamiento de las campañas. El recientemente renovado Instituto Nacional Electoral de México (antes denominado Instituto Federal Electoral, IFE) tiene incluso la capacidad de anular elecciones en las que partidos o candidatos violen las normas vigentes.

** Financiamiento de las campañas electorales.

Si bien el problema de financiación de las campañas es de difícil solución, en la Argentina el objetivo principal de toda reforma debe centrarse en equilibrar la disponibilidad tan dispareja de recursos de propagada electoral con los que cuenta el partido del gobierno y de la oposición. Este es otro factor adicional que inclina la cancha a favor de los oficialismos, y debe ser restrigido.

En términos generales, creemos que los presupuestos de publicidad de los gobiernos de las distintas jurisdicciones de la Argentina son demasiado elevados y deben ser reducidos fuertemente. La propaganda oficial y la de otros organismos públicos debería ser directamente prohibida desde 60 días antes de las PASO. También debe prohibirse el uso de la cadena nacional en el mismo período, excepto para ocasiones específicamente definidas en la que esté en juego la seguridad nacional.

Creemos también que debe darse lugar a la posibilidad de financiamiento empresario, en forma limitada, a través de una cuenta única, y con transparencia, a fin de equilibrar las condiciones de competitividad de todos los partidos que participan del proceso electoral.

El "tiempo de campaña" según as leyes vigentes actualmente es de 30 días antes de las primarias y 35 días antes de la elección general. Previamente, los candidatos no pueden contratar publicidad privada. Esta restricción, sin embargo, es poco realista y es de hecho esquivada por los candidatos, que recurren a artilugios para hacer propaganda sin burlar la letra de la ley.

Pensamos que el tiempo electoral debe ser extendido, para permitir a candidatos de oposición y/o aquellos que no desempeñen tareas ejecutivas tener mayor exposición al electorado. Al mismo tiempo, el período entre las PASO y la elección general debe ser acortado para generar continuidad en el proceso.

La capacidad de sanción de las autoridades y la justicia electoral ante violaciones a las restricciones de financiamiento deben ser aumentadas, de manera de hacerlas en verdad efectivas. El poder de sanción con el que cuenta hoy el Instituto Nacional Electoral de México puede servir de ejemplo a seguir. Finalmente, gran parte del financiamiento público hoy se dirige en forma automática a las unidades subnacionales de los partidos. Creemos que esto debe ser modificado, y que más recursos deben fluir a la conducción nacional del partido.

Este cambio ayudaría a otro de los objetivos que hemos propuesto, que es el fortalecimiento de los partidos nacionales, a diferencia de la gran fragmentación y territorialización de los partidos que existen en la actualidad.

** Más democracia para las provincias.

Es imperioso impulsar una serie de reformas que mejoren la calidad democrática de las provincias. La situación actual es poco conducente a mantener políticas de calidad y estables a nivel nacional. Además, hace que en general las políticas provinciales sean también de mala calidad, lo cual acentúa los problemas aquí analizados puesto que ejecutan cada vez un mayor porcentaje del gasto público.

Las reformas deben tender a desarticular el funcionamiento actual, en el cual los poderes ejecutivos provinciales cuentan con un férreo control de sus provincias,
debido a la combinación de varios factores:

A. La posibilidad de reelección de los gobernadores.

Cuando volvió la democracia, en 1983, ninguna Constitución provincial permitía la reeleción. Hoy, solo Santa Fe la impide. En Mendoza no hay una prohibición formal, pero nunca ocurrió que se reeligiera un gobernador.

En el otro extremo, 5 permiten la reelección ilimitada del gobernador: Formosa, Catamarca, La Rioja, San Luis y Santa Cruz.

B. Las reformas electorales para las elecciones provinciales, que permitieron a los oficialismos un control más férreo de las legislaturas locales.

Desde 1983 hubo al menos 33 reformas constitucionales y 45 electorales sustantivas en las provincias argentinas. En general, disminuyeron la proporcionalidad de los sistemas electorales en favor de sistemas mayoristas (distritos uninominales) o la magnitud de los distritos (lo cual vuelve al sistema menos proporcional), o cambiaron las formas geográficas de los distritos, sobrerrepresentando a las zonas en las que los oficialismos tenían ventajas electorales (en los Estados Unidos esta práctica se llama "Gerrymandering"), o aumentaron el piso mínimo para para participar en las elecciones, lo que disminuyó el número de partidos compitiendo en las elecciones.

Otras Prácticas fueron la implementación de leyes de lemas, cuando les era conveniente, y el desdoblamiento de las elecciones proviciales de las nacionales. Unas 10 provincias llegaron a implementa leyes de lemas, que permitieron al PJ administra su volátil y conflictiva dinámica interna, según Calvo y Escolar. 6 las eliminaron luego, cuando los oficialismos pensaron que los lemas podían beneficiar a la oposición.

En 1983 todas las elecciones provinciales fueron concurrentes con la nacional. En 2003, esto ocurrió solo con 2 provincias: el resto prefirió desdoblarlas para aislarse de la crisis política nacional. Desde entonces, el número de elecciones provinciales concomitantes con las nacionales aumentó. En las de 2015, coincidieron 10 elecciones a gobernador con la elección de presidente el 25 de octubre. Pero persiste el hecho de que los gobernadores tienen la capacidad de administrar estratégicamente para
aprovechar o evitar "efecto arrastre" de las elecciones nacionales.

Estos cambios electorales, sumados a modificaciones en la administración de las elecciones y a la presentación de candidatos, permitieron a la mayoría  de los gobernadores la dominación de las legislaturas locales. Según Ardanaz, Leiras y Tommasi, entre 1983 y 2006, en el 80% de las provincias el partido del gobernador tuvo bajo su ala más del 50% de las bancas de las legislaturas locales en promedio.

C. Como consecuencia, la mayoría de los gobernadores locales tienen un férreo control de los sistemas judiciales provinciales.

Sin en Congreso y un poder Judicial independientes del gobernador, no existen contrapesos institucionales a nivel provincial.

Las reformas electorales provinciales deben entonces:

1. Prohibir la reelección de los gobernadores más allá de un mandato, y la de cualquier pariente cercano de manera consecutiva;

2. Introducir cambios en sus sistemas electorales para tornarlos más proporcionales y disminuir el control de los poderes ejecutivos sobre las legislaturas locales;

3. Prohibir las leyes de lemas;

4. Eliminar la posibilidad de desdoblamiento de las elecciones provinciales (y fomentar así la nacionalización de los partidos);

5. Delegar la administración de las elecciones provinciales a un instituto nacional electoral;

6. Exigir el uso de boletas únicas;

7. Cambiar el formato de las políticas de ingresos aumentando el rol del gobierno nacional (tema que profundizaremos más adelante).

** Propuestas para el funcionamiento del Estado y los organismos de control.

Los criterios rectores de las reformas que deben implementarse para mejorar el funcionamiento del Estado y sus sistemas de control son simples: la asignación de recursos del sector público (contratación de empleados públicos, asistencia social, obra pública) debe llevarse a cabo con criterios profesionales y no político-partidarios o facciosos, mientras que los organismos de control y la justicia deben ser independientes de poder político de turno.

La dificultad radica en los detalles de ejecución de estas reformas. La amplitud y la complejidad de estos temas exceden el alcance de este trabajo. Presentaremos, sin embargo, un conjunto de propuestas concretas tendientes a atacar los problemas más grandes que hemos señalado, basados en el análisis de un conjunto de expertos locales e internacionales.

Además, como ya remarcamos, muchos de los problemas de funcionamiento del sector público, la justicia y los organismos de control se derivan de la existencia un sistema político-electoral desbalanceado, que conduce a un exeso de poder del Poder Ejecutivo Nacional sin un contrapeso adecuado del Congreso, compuesto mayoritariamente por legisladores amateurs y desinteresados en las políticas nacionales entre otros problemas.

Una reforma político-electoral adecuada, que dé lugar a la formación de partidos nacionales estables y con vocaciones equilibradas, con legisladores que tengan verdaderas carreras legislativas, permitirá convertir al Congreso en una arena de negociación de políticas públicas estables y de mejor calidad, incluyendo el funcionamiento del Estado, la justicia y los organismos de control.

** Recreación del Sinapa.

El conjunto de reformas que tiene que implementar el sector público argentino es muy amplio. Las de los '90 redujeron drásticamente la planta de empleados públicos, pero más allá de la implementación del Sinapa poco se hizo para mejorar la eficiencia de lo que quedaba. Nunca llegaron a implementarse en el país las "reformas de 2da. generación", destinadas a mejorar la gestión pública:

> reestructuración organizativa para buscar mayor flexibilidad y adecuación a las necesidades de gestión,

> desburocratización de normas, procesos y trámites administrativos,

> mejoramiento de sistemas de información y la transparencia,

> evaluación de resultados y promoción de participación ciudadana.

Sin menospreciar la importancia de estos desafíos, nos concentraremos en el que creemos el más importante: evitar la captura del aparato estatal por parte del poder político.

Al momento de escribir este capítulo, la prensa nacional informaba que el gobierno saliente envió al Congreso la iniciativa de incorporar casi 15.000 empleados públicos "contratados" a la planta permanente, lo que en principio les daría estabilidad laboral, como parte del presupuesto 2016. Los empleados "contratados", informaban los medios, habían subido de 17.807 en 2003 a 70.000 en diciembre de 2014 y representaban el 42% del total de empleados nacionales excluyendo las Fuerzas Armadas y las de seguridad.

Es primordial realizar un acuerdo amplio entre las principales fuerzas políticas del país para volver a encarrilar la contratación de empleados públicos dentro del Sinapa.

Los casos de reforma de sistemas de servicio civil exitosos en el mundo muestran que, en esquemas políticos democráticos, es necesario el armado de coaliciones amplias. incluyendo no solamente las fuerzas políticas sino también instituciones civiles como universidades y ONG.

En todos los casos, además, un conjunto de circunstancias especiales permitió sortear impedimentos y dar impulso a reformas administrativas duraderas. en los Estados Unidos, por ejemplo, luego de años de intentos de cambiar un mecanismo de patronazgo llamado "el sistema botín" ("spoil system"), el asesinato del presidente James Garfield, en 1881, por parte de una persona que buscaba un empleo público galvanizó las fuerzas políticas y sociales para la aprobación de la reforma al servicio civil, la Pendleton Act, en 1883.

En Chile, el escándalo político en el Ministerio de Obras Públicas (el "MOPgate") de 2002 abrió el espacio para que los reformadores avancen. La opinión pública reaccionó negativamente ante la evidencia de que los empleados del ministerio recibían sobresueldos y de que de los trabajos públicos se distribuían en base al "cuoteo" entre los partidos de la coalición gobernante, mas allá de las calificaciones profesionales.

El plan que implementó el Sistema de Alta Dirección Pública, que está vigente y que el gobierno de Michelle Bachelet piensa ampliar, fue ideado en un think tank, el Centro de Estudios Públicos (CEP).

La pérdida del poder hegemónico por parte del Partido Revolucionario Institucional (PRI) de México a partir de los '80 fue lo que permitió la introducción de una carrera de servicio civil. El paso inicial fue la creación de una tecnocracia en el área de política económica por parte del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). La crisis de Tequila en 1995, la pérdida del PRI del control del Congreso por primera vez en 1997 y el acceso al poder del Partido de Acción Nacional (PAN) en 2000 permitieron el avance de las reformas.

Según Merilee Grindle, fueron activadas por la perspectiva de alternancia política, dado que el trabajo de los miembros del partido en el gobierno estaba en peligro si no se encapsulaba dentro de una carrera de servicio civil.

En la Argentina, el escandaloso aumento del empleo público y su desfachatado uso partidario abren la puerta para relanzar el Sinapa. Ninguno de los empleados públicos nombrados en años recientes debe permanecer en funciones si no reúne los requisitos profesionales que su puesto requiere. El Sinapa debe estar integrado por un consejo multipartidario para evitar que la descripción de los requerimientos de cada cargo se manipule para beneficiar o perjudicar las posibilidades de los candidatos.

Este acuerdo político también debe imponer un límite máximo a la expanción de empleo público (de planta permanente, temporaria y contratados de todo tipo) que pueda efectuar cada gobierno. El final del Kirchnerismo dejó un sector público con un déficit fiscal por encima del 7% del PIB.

La experiencia de los países que implementaron reformas de servicio civil exitosas demostró que la imposición de requisitos de educación mínima es esencial para evitar el patronazgo.

La Argentina se encuentra en las antípodas de este paradigma, incluso en posiciones de amplia visibilidad.

Un caso notable, por lo escandaloso, es el del Banco Central. Cuenta con 10 rectores que deciden los lineamientos de la política monetaria y cambiaria y son los reguladores del sistema financiero. El gobierno de Cristina Kirchner nombró 8 en los últimos meses de su gobierno. A fines de 2015, 1 directora no tenía estudios universitarios completos. Del resto, solo 5 habían completado estudios en Economía, 2 de ellos solo con títulos de grado. Solamente 1 poseía posgrado en el exterior, en una universidad de 2do. o 3er. nivel académico en comparación internacional.

Una búsqueda en internet revela que tal o cual director responden al ministro de Economía o al ex jefe de Gabinete, etcétera. Es decir, forman parte del contingente de puestos políticos y, en casi todos los casos, carecen de idoneidad para el puesto que ejercen, a pesar de que sus pliegos fueron aprobados por el Senado.

Constituye, así, un ejemplo más de cómo el Congreso no es un contrapeso a los excesos institucionales del Poder Ejecutivo.

Comparemos por ejemplo con el Banco Central de Chile, uno de los países económicamente más estables de la región. Sus 5 directores tienen doctorados en Economía en prestigiosas universidades del exterior como Harvard, MIT, UCLA y Pennsylvania y son designados en forma escalonada, de manera que un mismo gobierno puede nombrar solo a 2 de los 5. No es casualidad que la inflación haya excedido el 20% anual en la Argentina en los últimos 7 años, mientras que en ese período se mantuvo alrededor del 3% anual en Chile.

Finalmente se hace imperioso imponer criterios más estrictos de contratación de empleados públicos incluyendo restricciones para contratar parientes y lineamientos claros para evitar situaciones que muestren conflictos de interés.

** Programas sociales universales.

Las experiencias de México y el Brasil en la implementación de programas sociales condicionados ofrecen una guía acerca del camino que tienen que emprender la Argentina para disminuir el flagelo del clientelismo. Ambos países son federales, es decir, cuentan con autoridades subnacionales con al menos una influencia potencial sobre la política social.

Tienen también una larga historia de política basada en el clientelismo. En el Brasil, los coronéis y los cabos eleitorais utilizaron el intercambio individualizado y contingente, características fundamentales del clientelismo, para llevar votos a sus partidos.

En México, el control de poder durante setenta años por parte del PRI se basó a nivel local en el control que los caciques obtuvieron sobre los recursos públicos, tanto en zonas rurales como urbanas.

A pesar de un pasado clientelar común con la Argentina, pudieron implementar programas de asistencia social que rompieron con las cadenas del clientelismo: Progresa/Oportunidades en el caso de México y Bolsa Familia en el del Brasil. La experiencia de los Estados Unidos en su lucha contra el clientelismo, que abarcó desde la segunda mitad del siglo XIX hasta mediados del XX, tambien nos ofrece lecciones útiles.

Para diseñar cambios institucionales que permitan romper el clientelismo es fundamental comprender que se trata de un fenómeno local, un intercambio personalizado y contingente, donde el cliente-votante percibe que el puntero puede sancionarlo quitándole un beneficio si o cumple con su parte del intercambio, como ir a manifestaciones o votar por los candidatos que le señalan.

Esto nos lleva a proponer 7 puntos guía para las reformas:

1. La decisión sobre quiénes pueden recibir un beneficio social y el pago de este debe ser realizada por un organismo nacional y no por oficinas locales. Debe ser recibido de manera electrónica y administrado por dicho organismo. La decisión debe basarse en reglas objetivas y verificables. En México, la selección de beneficiarios del programa Progresa/Oportunidades la hace un organismo nacional que utiliza primero un índice de marginalidad para seleccionar localidades y luego encuesta de hogares.

La nacionalización de la selección de los beneficiarios y la administración del pago de los beneficios elimina los dos momentos en que los punteros locales hacen percibir a los votantes-clientes la relación de dependencia. Es, por lo tanto, la clave para eliminar el clientelismo en los programas sociales. El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria o el Programa Argentina Trabaja, en los cuales queda a cargo del puntero local el poder de decisión de quienes pueden ser incluidos y quiénes no, deben ser desmantelados, y los beneficios, concentrados en iniciativas universales como la Asignación Universal por Hijo.

2. El organismo nacional que administra los programas sociales debe ser tecnocrático. Actualmente la ANSeS no cumple este requisito, dado el creciente nivel de politización de sus empleados, Es necesario despojar la ANSeS de operadores políticos y contratar personal con criterios profesionales, con estudios con asistencia social, psicología, recursos humanos u otras disciplinas que permitan entender y combatir la pobreza y la indigencia.

México y el Brasil lo lograron: estudios independientes calificaron a los organismos que administran Progresa/Oportunidades y Bolsa Familia como técnicamente competentes y poíticamente neutrales. Para ser efectivas, las reformas a la implementación de programas sociales deben venir acompañadas de otras que den competencia técnica al organismo que las administra.

3. Los programas deben ser de cobertura universal. No debe haber margen de discreción para que un funcionario decida si una persona o familia puede ser incluida en el programa. La universalidad dificulta que el programa sea capturado en beneficio de los punteros locales, incluso cuando los funcionarios locales tienen algún grado de participación en su administración, como es el caso de Bolsa Familia en el Brasil.

4. La evaluación del cumplimiento de los requisitos para que una persona o familia continúe incluida en un programa no debe estar a cargo de un funcionario local. La característica de los programas de transferencias condicionadas es que exigen a los receptores a cumplir requisitos de educación y salud a cambio del beneficio social. El objetivo es que los beneficiarios acumulen capital humano para, con el tiempo, salir de la situación de pobreza.

Los requisitos deben ser verificados por autoridades escolares y sanitarias, no por funcionarios municipales.

5. Deben existir mecanismos independientes de evaluación y control. En México, el International Food Policy Research Institute evaluó el programa Oportunidades en sus primeros años y concluyó que los beneficiarios estaba bien dirigidos a hogares pobres, los beneficiarios cumplían con los requisitos de educación y salud impuestos y el programa tenía un impacto positivo sobre la población objetivo. En el Brasil, el Ministrio de Desarrollo Social chequea regularmente los nombres de la base de beneficiarios con otros registros, como los de empleo, seguridad social, sepelios y políticos electos en distintos niveles de gobierno.

6. Los políticos y sus parientes deben estar excluidos de cualquier rol en la administración del programa. El Progresa/Oportunidades mexicano excluye hasta parientes de 4to. grado de políticos electos.

7. La experiencia de los Estados Unidos muestra que la reforma electoral, con la introducción de la boleta única, fue fundamental para acabar con el clientelismo.

De nuevo, es importante enfatizar la importancia de la simultaneidad de las reformas.

Finalmente, una de la principales conclusiones que obtuvo Ana Lorena De la O en su análisis de los programas de transferencias condicionadas en América latina fue que cuantas más restricciones políticas enfrentaban los gobiernos (por ejemplo, con la oposición dominando el Congreso), más se ataron las manos en la implementación de programas sociales, haciendo los mas inmunes al clientelismo. Este fue el caso del programa Progresa en México, que fue ideado por el presidente Zedillo en 1996, poco antes que el PRI perdiera el control del Congreso por primera vez.

A fuerza de parecer reiterativos, esto nos recuerda que el punto principal de nuestra propuesta de reforma es el electoral-político: es necesario que la Argentina vuelva a tener un sistema de partidos más equilibrado, para evitar los atropellos institucionales y de captura partidaria de programas como los que hemos observado en los últimos años.

** Evaluación social de proyectos de inversión.

La obra pública nacional debe asignarse con criterios más objetivos que los actuales, que están claramente viciados de favoritismos políticos, como muestran los casos de la obra pública en La Rioja durante la presidencia de Menenm y en Santa Cruz durante la de los Kirchner.

El dinero es escaso, y los objetivos, múltiples, con lo que los criterios de la asignación deben basarse en una evaluación del impacto económico y social que producirá cada proyecto, comparándolo con otros proyectos en pugna.

Nuestra propuesta consiste en implementar un sistema de evaluación social de proyectos a nivel nacional, tal como el Sistema Nacional de Inversión, SNI, que funciona en Chile; para más detalles. El SNI coordina la " formulación, ejecución y evaluación de las Iniciativas de Inversión (IDI) que postulan a fondos públicos" en todo el territorio de Chile.

La evaluación social de proyectos es una metodología para evaluar los beneficios y costos de proyectos de inversión cuando generan beneficios no apropiables para un privado (por ejemplo, si tengo presupuesto para pavimentar solamente una calle publica, que no tiene peaje, ¿cuál me conviene pavimentar?) y cuando no todos los valores utilizados son precios de mercado.

El Sistema Nacional de Inversión debería funcionar dentro del Organismos Fiscal Federal (OFF), cuya creación recordamos manda la reforma constitucional de 1994. La inclusión del SNI dentro del OFF permitiría dar así participación a la provincias en lo procesos de evaluación, y sería un ámbito adecuado para transferir a las provincias de las capacidades técnicas necesarias para proponer proyectos de inversión con los criterios y métodos técnicos.

** Funcionamiento de los organismos de control.

La principal propuesta de reforma en este campo consiste en volver a poner en pleno funcionamiento a la Auditoría General de la Nación (AGN). En palabras de Leandro Despouy, actual titular de la AGN, se requiere que el Congreso dicte una ley específica que regule el funcionamiento de la AGN, tal como manda la reforma constitucional de 1994. La Ley de Administración Financiera, que dio lugar a la ANG, es de 1992, es decir, anterior a esa reforma.

Según Despouy: "En estos años, la vigencia forzada de una ley obsoleta ha permitido que el Colegio de Auditores esté integrado por una mayoría oficialista, cuando el mandato
constitucional del control dicta lo contrario".

** Una justicia más independiente.

El alcance de las reformas a implementar en el Poder Judicial excede claramente nuestra capacidad y entendimiento. Creemos, sin embargo, que existe un conjunto de criterios que son fundamentales para el funcionamiento de una justicia independiente:

1. Los nuevos jueces tienen que ser idóneos, y todos los jueces deben percibir que tienen estabilidad en el cago. Para lograr este resultado, proponemos volver atrás con todos los cambios impulsados desde 2006 en el Congreso de la Magistratura. Ello permitirá disminuir el control que el Poder Ejecutivo tiene en la actualidad sobre los procesos de nombramiento y remoción de jueces, y volver así a la justicia más independiente del poder político, en lugar de ser estratégica como en la actualidad.

2. El fuero penal debe convertirse en un verdadero ámbito de control de los actos de Poder Ejecutivo. Para ello, proponemos volver atrás con el nuevo Código Procesal Penal y con la Ley de Subroganancias. Más allá del debate sobre cuál es el método investigativo -acusatorio o inquisitorio- más adecuado en el ámbito penal desde el punto técnico, lo cual excede nuestra capacidad, está claro que la reforma al Código Procesal Penal fue impulsada a las apuradas para dar impunidad a miembros del gobierno de Cristina Kirchner.

Por ello creemos que se debe volver atrás con esta reforma, para debatirla con más cuidado, y eventualmente volver a ella una vez que se pueda establecer la independencia de los fiscales del poder de turno. También proponemos introducir al Código Penal la figura de la delación premiada, que tan buenos resultados está dando en las investigaciones de corrupción en el Brasil. La delación premiada permite a un delincuente obtener una reducción de su pena a cabo de brindar información efectiva que permita procesar y eventualmente condenar a otras personas involucradas.

3. Hay que asegurar la autarquía financiera y un aumento de recursos asignados a la justicia.

4. Se debe implementar un conjunto de reformas "micro" al funcionamieto de la justicia, para aumentar su autonomía, su eficiencia, y su autoridad. Estas incluyen, entre otras:

a. Poner fin a prácticas reñidas con la ley y la moral, como el mantenimiento de conversaciones entre los jueces solo una de las partes involucradas en una causa -sin que la otra este presente-, el sorteo de los procesos y el tiempo que toma comenzarlos o avanzar en ellos -incluyendo a veces sobornos-.

b. La resolución de los múltiples conflictos de interés que existen en la actualidad, como señala Martin Böhmer, incluyendo la carrera judicial y el mantenimiento de estudios jurídicos por parte de los mismos legisladores quetienen a su cargo el nombramiento y remoción de jueces;

c. Permitir un acceso más equitativo a la justicia a personas de todos los niveles de ingreso;

d)aumentar la eficacia de la justicia en cuanto a imponer sus sentencias.

Uno de los autores pudo asistir a la gran mayoría de las audiencias judiciales del tema de los holdouts en NuevaYork (primera instancia y corte de Apelaciones) y Washington (Corte Suprema). Uno de los temas que más le llamaron la atención durante el proceso es el poder de imponer sus sentencias que tiene la justicia de los Estados Unidos. En cada paso, ante la desobediencia del gobierno de la Argentina a la sentencia de los jueces, estos imponían penalidades más severas, que incluyeron entre otras la restricción de la cadena de pagos de los bonos de los Canjes de 2005 y 2010, de manera de forzar a la Argentina a cumplir con la sentencia (tratamiento pari passu de los bonos en default). De hecho, le pareció que parte de los errores del gobierno argentino en el manejo de la causa se originaron en una falta de entendimiento del poder de sanción que tiene la justicia norteaamericana (además de la falta de entendimiento acerca de lo que significa contar con un Poder Judicial Independiente del poder político).

** Propuestas para la coparticipación federal.

La reforma constitucional de 1994 hizo casi imposible reformar el régimen de coparticipación federal. El inciso 2 del art. 75, en el cual se detallan las atribuciones del Congreso, prescribe que: "Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de fondos".

Agrega luego que: "La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias".

Al exigir que el nuevo régimen de coparticipación se apruebe por una "ley convenio", se lo dio poder de veto a todas y cada una de las provincias. Es decir, nunca se podría aprobar un régimen nuevo en el cual ni siquiera una de las provincias estime que saldrá perdiendo algo con respecto al régimen actual. Por si quedaban dudas, el artículo 6to. de las disposiciones transitorias aclara (además de exijir un nuevo régimen de coparticipación para antes de fines de... 1996) que "tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma".

Se podría argumentar que el régimen de coparticipación sería arreglabe aún bajo esta restricción institucional si la torta a repartir pudiese aumentar, de manera de poder dejar satisfecha a todas las partes.

Sin embargo, en la coyuntura actual, donde el sector público consolidado, incluyendo provincias, quizás haya tenido en 2015 un déficit de más de 8% del PIB al mismo tiempo que la economía experimentaba la mayor presión tributaria de nuestra historia, es difícil pensar en un atajo de esta naturaleza. La gran cantidad de recursos discrecionales en mano del gobierno nacional, sin embargo, puede ser aprovechada para introducir algunas reformas, como veremos más adelante.

Lo que proponemos entonces es un conjunto de cambios y principios mucho más limitados que una reforma integral al sistema de coparticipación, pero que atacan al nudo del problema político que genera el esquema actual.

Este problema político, como mencionamos anteriormente, deriva del llamado desbalance fiscal vertical: las provincias gastan más de lo que recaudan. Este problema se vio agravado en años recientes por el aumento de los recursos discrecionales con los que cuenta el gobierno nacional, que ha puesto a los gobernadores a su merced.

Nuestras propuestas se centran entonces en disminuir el balance fiscal vertical y la discrecionalidad en la distribución de los recursos recaudados por el gobierno nacional. Somos conscientes de que lo que queda es un sistema impositivo altamete ineficiente y distorsivo, pero creemos que estos cambios deben ser objetos de otro debate que excede este libro.

Los principales puntos que proponemos son:

1. Aumentar la masa de impuestos coparticipables, a cambio de la introducción de reformas institucionales proviciales como las que mencionamos en este mismo capítulo; por ejemplo, prohibición de reelección gobernadores, cambios en los sistemas electorales provinciales a sistemas más proporcionales, simultaneiedad de todas las elecciones en el país.

Es decir, se deberían firmar convenios donde, luego de que las provincias aprueben estos cambios, se los incluirá en la coparticipación de impuestos, con un esquema como el que propondremos a continuación.

En primer lugar, se debe coparticipar todo el impuesto al cheque, en lugar del 30% que se coparticipa en este momento.

En segundo lugar, se debería coparticipar todas las ganancias del Baco Central transferibles al gobierno. El financiamiento del Banco Central al gobierno (Adelantos Tracitorios) debe ser en nuestra opinión eliminado gradualmente en el tiempo. Chile, que también tuvo una historia de alta inflación como Argentina, prohibió en su Constitución al Banco Central dar préstamos al gobierno, y le otorgó autonomía, mediante un mecanismo de elección escalonada de sus directores, para evitar que ningún Presidente pueda controlar a todo el directorio.

La Argentina debería emprender un camino parecido, limitando la expansión de Adelantos Transitorios a partir de 2018 a un porcentaje bajo del patrimonio del Banco Central, e introduciendo cambios en la Carta Orgánica que permitan darle autonomía al BCRA.

Proponemos introducir esta restricción desde 2018 y no inmediatamente por una consideración práctica: el descalabro fiscal que dejó por herencia el gobierno de Cristina Kirchner es tal que lo más probable es que se requiera algo de financiamiento del Banco Central por un tiempo.

Esta reforma a la Carta Orgánica del BCRA y a sus oportunidades de financiamiento permitirá lograr dos objetivos. Por un lado, disminuiría la enorme discrecionalidad con que ha contado el Poder Ejecutivo nacional con respecto a los gobernadores en los últimos años. Simultáneamente ayudaría a terminar con el flagelo de la inflación.

La reforma de la Carta Orgánica del BCRA y la introducción de un mecanismo de selección escalonado de los directores daría el marco adecuado para poder reemplazar el directorio actual. La forma de implementar este cambio es que los nuevos directores tengan mandatos que venzan escalonadamente, dando entonces a cada presidente la oportunidad de reemplazar solo cuatro de los diez directores. El nuevo presidente debería ofrercer al principal o a los principales partidos de oposición que propongan al menos cuatro de estos nuevos directores.

En tercer lugar, gradualmente y en la medida en que la situación fiscal nacional mejore, se debería permitir que las retenciones a las exportaciones se tomen como pago a cuenta del impuesto a las ganancias.

Con el tiempo se podrían ir implementando reformas impositivas que aumentan la separación de fuentes, tal como propone Llach.

2. Centralización de las funciones de gasto social. A partir de 2003 crecieron exponencialmente las transferencias que el gobierno nacional hace directamente a los municipios. Estas transferencias se destinaron principalmente a programas sociales como el "Programa de Seguridad Alimentaria", "Techo Digno", "Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios" y muchos otros. Esta mayor injerencia de los municipios en las políticas sociales facilita el desarrollo de prácticas clientelistas, como ya mostramos.

Adicionalmente, esta práctica se encuentra en contra de la teoría  y de los criterios más sanos acerca de la política de distribución de ingrasos en países federales, que recomiendan la centralización de estas iniciativas. En el caso de los Estados Unidos, por ejemplo, los programas de subsidios por desempleo y los "food stamps" (tickets de comida para las familias más pobres) son administrados por el gobierno federal.

El mecanismo de coparticipación introdujo a partir de 1973 un criterio redistributivo: la idea era que las provincias más pobres recibieran mayores transferencias per cápita. Este objetivo redistributivo quedó plasmado en la reforma constitucional de 1994. En el inciso 2 del art. 75 dice que la coparticipación "será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".

Este objetivo claramente no se ha cumplido. La mayor transferencia de recursos por parte del gobierno nacional hacia las provincias más rezagadas es utilizada electoralmente tanto por el gobierno nacional, para obtener el favor de los legisladores provinciales en el Congreso, como por las autoridades provinciales y locales, que utilizan dichos recursos para mantener redes clientelares que perpetúan y multiplican la pobreza.

Nuestra propuesta consiste en cumplir con el mandato de la Constitución de una manera indirecta: mediante mecanismos de redistribución nacionales, basados en criterios técnicos, y alejados de las redes clientelares.

Así, la centralización de los programas de asistencia social y la coparticipación de más impuestos permitirían disminuir parte del balance fiscal federal y disminuir la discrecionalidad en las transferencias del gobierno nacional.

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